II SA/Wr 2063/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem o d d a l a s k a r g ę Przedmiotem skargi G. W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] o podjęciu zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu przez G. W. zatoki postojowej do parkowania pojazdów przed pawilonem handlowym [...] w K. przy ul. [...] na działkach nr a i b. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., prowadzący postępowanie w sprawie samowolnej budowy zatoki postojowej do parkowania pojazdów przed pawilonem handlowym [...] w K. przy ulicy [...], postanowieniem z dnia 11 lipca 2001r., nr [...], zawiesił to postępowanie z urzędu z uwagi na wniesienie przez G. W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia 5 czerwca 2000 roku w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności związanych z wykonanymi robotami budowlanymi. Postanowienie to nie zostało zaskarżone w toku instancji. Wobec rozpoznania sprawy przez Sąd wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. akt SA/Wr 1565/2000, uchylającym zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo uznał, że ustąpiły przyczyny będące w myśl art. 97 § 2 kpa podstawą zawieszenia postępowania, co uzasadniało podjecie zawieszonego postępowania. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji G. W. podniosła, że poprzez uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny doszło do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez nią parkingu przy pawilonie handlowy w K., a ponadto że nigdy nie było wydane postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego zatoki postojowej. Zarzuciła, że wymienne używanie terminów "parking" i "zatoka postojowa" jest niedopuszczalne z uwagi na różnice w procedurze, podkreślając, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2003 r. Sąd wskazał, że już w 1992 roku strona legitymowała się stosownymi uzgodnieniami dotyczącymi realizacji zatoki postojowej. Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z protokołem oględzin z dnia 2 marca 2000 r., który został przez G. W. podpisany, przedmiotem prowadzonego postępowania jest zatoka postojowa, natomiast w wyroku z dnia 1 kwietnia 2003 r. Sąd nie zakończył postępowania administracyjnego ale zobowiązał organy do ponownego rozpatrzenia sprawy, kwestionując samo rozstrzygnięcie, nie negując potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła G. W., przedstawiając szczegółowo stan faktyczny sprawy i wywodząc, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał poczynienie rozważań mających na celu ustalenie, czy w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji mają zastosowanie wyłącznie przepisy Prawa budowlanego z roku 1994, czy też - w odniesieniu do zrealizowanej i nie przebudowanej zatoki postojowej - przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Nakazał ponadto dokonanie oceny faktu legitymowania się przez skarżącą stosownymi uzgodnieniami przy realizacji zatoki postojowej w 1992 r., jak i prac prowadzonych w późniejszym okresie. Zarzuciła, że wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia dotyczącego kontynuowania postępowania administracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Sądu jest sprzeczne z prawem. Powołując treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa wywodziła, że zagadnienie wstępne może stanowić samo w sobie przedmiot odrębnego postępowania przed innym organem w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło. W razie braku tego związku nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania, a tym samym jego wznawianie, natomiast uchylone decyzje dotyczyły wyłącznie nakazu przedłożenia dokumentacji technicznej. Podniosła, że nie można kontynuować postępowania, jeśli zostało prawomocnie zakończone poprzez uchylenie decyzji dotyczących parkingu, a w podjętym postępowaniu mówi się o zatoce parkingowej, w którym to przedmiocie organ nigdy nie wszczął postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kognicji Sądu podlegają wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy sprecyzować zakres rozpoznania w niniejszej sprawie i stwierdzić, że dotyczy on podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., należy zaliczyć do tego rodzaju postanowień, określonych w art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że po myśli art. 101 § 3 K.p.a. służy na nie zażalenie. W rozpoznawanej sprawie należało zatem rozważyć, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ administracyjny instytucji podjęcia zawieszonego postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej podejmuje postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W związku z powyższym wskazać przyjdzie, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się zasadę ciągłości postępowania, co oznacza, że postępowanie administracyjne powinno toczyć się bez przerwy od momentu jego wszczęcia aż do zakończenia w drodze wydania decyzji przez organ administracji prowadzący postępowanie. Zasada ciągłości postępowania ma na celu zapewnienie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w granicach przepisanych prawem terminów. Zawieszenie postępowania jest stanem, w którym nadal trwa zawisłość sprawy i istnieją nadal stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. Z tego względu zawieszenie postępowania może mieć miejsce jedynie w razie gdy postępowanie jest w toku. Stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. okresu zawieszenia nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowanie zostaje podjęte na nowo (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 417). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w niezaskarżonym postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 lipca 2001 r. nr [...], rozstrzygnięto o zawieszeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu zatoki postojowej do parkowania pojazdów przed pawilonem handlowym [...] w K. przy ul. [...] na działkach nr a i b, organ jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazał fakt wniesienia przez G. W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skargi na decyzję nakazującą przedłożenie inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robot budowlanych przy budowie zatoki postojowej w K. przy ul. [...] na działkach nr a i b. Jednocześnie organ podał, że przez stronę, pomimo zaskarżenia decyzji, została przedłożona określona w tej decyzji inwentaryzacja, która jednak nie spełniała wymogów prawa. W ocenie organu, dalsze prowadzenie i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Jako przesłankę podjęcia zawieszonego postępowania w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], a także w zaskarżonym w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], wskazano fakt wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w dniu 1 kwietnia 2003 r. wyroku rozstrzygającego sprawę samowolnej budowy zatoki postojowej, którym Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji w przedmiocie nakazania przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót przy budowie zatoki postojowej w K. przy ul. [...] na działkach nr a i b, przekazując sprawę organom administracji do ponownego rozpatrzenia. Wobec takiego określenia przez organ przesłanki zawieszenia postępowania, wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w dniu 1 kwietnia 2003 r. wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1565/2000 spowodowało, że odpadła wskazana przyczyna zawieszenia, a to uzasadniało podjęcie zawieszonego postępowania, co mogło nastąpić wyłącznie w trybie art. 97 § 2 K.p.a. Analizując treść powyższych postanowień zwrócić należy uwagę, że przedmiot postępowania został przez organy wskazany jednolicie i dodatkowo sprecyzowany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, stąd nie może budzić wątpliwości, że prowadzona przez organy nadzoru budowlanego sprawa dotyczy zatoki postojowej. Ponadto stwierdzić jeszcze trzeba, że przedmiotem rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003r., sygn. akt II SA/Wr 1565/2000, były decyzje dotyczące nakazu przedłożenia inwentaryzacji budowlanej, odnoszące się do jednego z określonych w przepisach ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) etapów likwidacji samowoli budowlanej, dotyczącej wskazywanego przez organy obiektu budowlanego. W tym kontekście zatem przedmiot sprawy w postępowaniu kontrolowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny nie różnił się od przedmiotu postępowania, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej skutkuje usunięciem tej decyzji z obrotu prawnego, co obliguje organ administracji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Kasacyjny wyrok sądu w żadnej mierze nie stanowi ostatecznego załatwienia sprawy objętej postępowaniem administracyjnym i nie kończy tego postępowania. Kontynuowanie zatem postępowania administracyjnego po uchyleniu wydanych w tym postępowaniu decyzji prawomocnym wyrokiem Sądu, nie tylko nie jest sprzeczne z prawem, ale stanowi obowiązek organu. Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych zostały określone ustawowo, w przepisach art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), a obecnie art. 286 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, należało stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie, dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania, wydane zostało z naruszeniem prawa, co prowadzi do konstatacji, iż organy obu instancji działały legalnie. Nie doszło również do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę należało oddalić.