II SA/Wr 207/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: aplik.prok.Joanna Rajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...], ustalono na rzecz skarżącego S. R.- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego wraz z przyłączem wody, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. G. [...], na działce nr [...], gmina M.. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd orzeczono jak wyżej. Nadto organ powołując się na przepis art.46 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.140 ze zm./ stwierdził, że wydana decyzja nie narusza uprawnień osób trzecich. Odwołania od tej decyzji wniesione zostały przez J.N. oraz M.K. i W. T.. Jacek N. zarzucił, iż wydana decyzja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren potencjalnego zainwestowania przeznaczony jest bowiem pod łąki i pastwiska. Wnioskodawca na przedmiotowym terenie prowadzi zaś hodowlę kurczaków i na ten cel - zdaniem odwołującego się -zamierza wykorzystać planowany budynek. Ponadto strona zarzuciła, że inwestycja realizowana będzie na działce stanowiącej teren dawnego, niezrekultywowanego wysypiska odpadów. Pozostałe strony kwestionujące pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie podniosły we wspólnym odwołaniu, iż uzyskały decyzje o pozwoleniu na budowę domów mieszkalnych, jednorodzinnych na sąsiednich nieruchomościach. W Urzędzie Gminy M. uzyskały informację, iż sąsiednie działki przeznaczone są na łąki i pastwiska. Okoliczność ta zadecydowała o zakupie przedmiotowych nieruchomości. Tymczasem na działce nr [...] potencjalny inwestor prowadzi hodowlę kur, zaś planowany przez niego budynek gospodarczy będzie faktycznie kurnikiem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. powołując się na przepis art.138 & 2 k.p.a. uchyliło w całości w/w decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...]i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie nie może pozostać w obrocie prawnym z powodu uchybień proceduralnych, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że celem każdej decyzji lokalizacyjnej jest weryfikacja zamierzeń inwestora pod kątem ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W myśl bowiem przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, oceniając sporne zamierzenie, organ pierwszej instancji oparł się na przepisie art. 43 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 marca 2001r. Organ ten nie uwzględnił tego, iż ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2001 r. Nr 14, poz. 124), ustawodawca dokonał zmiany brzmienia powołanego przepisu. Zatem to nie sprzeczność z planem miejscowym, jak błędnie przyjął w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, lecz zgodność z tymże planem, jest obecnie zdaniem Kolegium przesłanką ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże Kolegium nie mogło dokonać weryfikacji poprawności pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia z punktu widzenia wymogów przewidzianych planem, gdyż akta sprawy przekazane do Kolegium celem rozpatrzenia odwołania, nie zawierają wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji dopuścił się również kolejnych uchybień. Określenie dodatkowych, obligatoryjnych, elementów decyzji lokalizacyjnej zawiera przepis art. 42 powołanej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, decyzja powyższa powinna zawierać: rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, okres ważności decyzji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jak już zauważono na wstępie, przedmiotem postępowania lokalizacyjnego jest weryfikacja zamierzenia inwestycyjnego pod względem jego zgodności z zapisami planu miejscowego. Niezbędne w tym celu jest precyzyjne określenie przez inwestora rodzaju potencjalnej inwestycji, tak aby organ lokalizacyjny mógł dokonać jej oceny. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony, ani bowiem złożony wniosek, ani zaskarżona decyzja, nie precyzują jakim celom będzie służył planowany budynek gospodarczy. Organ poprzestał na zawartych we wniosku ogólnikowych informacjach, nie wzywając strony do ich uszczegółowienia. Naruszył tym samym - zdaniem Kolegium - art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie wyjaśnił bowiem dokładnie wszystkich okoliczności sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Ponadto w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji całkowicie pominął w zakwestionowanym rozstrzygnięciu ostatni z wcześniej wymienionych elementów decyzji lokalizacyjnej, poprzestając na lakonicznym formułowaniu, że "ewentualne zbliżenie do granic sąsiednich działek należy uzgodnić z ich właścicielami". Zapis w przedstawionym brzmieniu jest w ocenie Kolegium niewystarczający. Nie zabezpiecza bowiem w żaden sposób interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem potencjalnego zainwestowania. Zdaniem Kolegium nie można uznać, że zakwestionowana decyzja jest kompletna oraz odpowiada wymogom nałożonym przez przepis art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji nie wypełnił również obowiązku z art.81 k.p.a. W konsekwencji strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia - na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego - np. zarzutu dotyczącego prawdopodobnego realizowania inwestycji na terenie dawnego wysypiska odpadów. Mógł on zostać po raz pierwszy poniesiony dopiero w złożonym odwołaniu. Nadto Kolegium podkreśliło, iż poprzednia inwestycja planowana przez S.R. na działce nr [...] w L. również była przedmiotem weryfikacji przez Kolegium, w wyniku której - decyzją z dnia [...]r. ([...]) - uchylono decyzję lokalizacyjną z dnia [...]r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchybienia jakich dopuścił się organ pierwszej instancji dotyczyły przede wszystkim braku sprecyzowania rodzaju inwestycji, oceny zamierzenia pod względem braku sprzeczności - a nie zgodności - z planem miejscowym oraz niewystarczającego zabezpieczenia interesów osób trzecich, jak również nie ustosunkowania się do twierdzeń odwołujących się o już funkcjonującym kurniku. Kolegium zwróciło uwagę, iż wskazane uchybienia, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji wydając poprzednie rozstrzygnięcie lokalizacyjne, zostały również popełnione w rozpatrywanej obecnie sprawie. Organ nie zastosował się zatem do zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...]r. W świetle powyższych okoliczności, Kolegium orzekło, jak na wstępie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. R. . Zarzucając naruszenie prawa procesowego, a to art.9 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dopuścił aby skarżący poniósł wymierną szkodę przez niemożliwość korzystania z działki zgodnie z jej przeznaczeniem, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący w dalszym ciągu nie godzi się z wydaną decyzją przez Kolegium, podnosząc, iż błędne uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie powinno skutkować koniecznością jej uchylenia. Skarżący nadto zarzucił, iż Kolegium nie wykazało, iż podejmowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie godzi się także ze stanowiskiem Kolegium, iż brak jest precyzyjnego określenia rodzaju zamierzonej inwestycji. Zdaniem skarżącego Kolegium winno było przeprowadzić postępowanie dowodowe stosownie do art.136.k.p.a. Zaniechanie tego postępowania stanowi w ocenie skarżącego naruszenie srt.136 k.p.a. oraz art.7 i 77 k.p.a. w związku z art.140 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na tle stanu faktycznego ustalonego w chwili wydania decyzji. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...]odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 &1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga S. R. nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art.145 & 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...]została wydana na podstawie art.138 & 2 k.p.a. i tylko co do zgodności z tym przepisem decyzja ta podlega kontroli Sądu. Zgodnie zaś z art.138 & 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem przesłankami do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie cyt. wyżej art.138 & 2 k.p.a. jest więc przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a co ma miejsce wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art.138 & 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylając decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...]o ustaleniu na rzecz skarżącego S. R. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego wraz z przyłączem wody, przewidzianej do realizacji w L., przy ul. G. [...], na działce nr [...], gmina M. - trafnie przyjęło, że rozstrzygniecie sprawy przez organ pierwszej instancji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W świetle szczegółowo przedstawionej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznać należy - wbrew zarzutom skargi, że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium jest w pełni zasadne. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.139), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art.41 ust.1 w/w ustawy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek zaś ten powinien zawierać m. innymi określenie funkcji sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu / art.41 ust.2 pkt.2/, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska /art.41 ust.2 pkt.4/. Istotny jest przy tym przepis art. 42 ust. 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalający, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.innymi rodzaj inwestycji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Mając na uwadze powyższe, zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie wniosek inwestora – skarżącego, a w konsekwencji decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...]nie spełnia wymogów określonych w cyt. wyżej przepisach, z tej to przede wszystkim przyczyny, że nie podaje jakim celem będzie służył sporny budynek gospodarczy. Wyjaśnienie tej kwestii przez organ pierwszej instancji jest nie tylko istotne z punktu widzenia w/w art.42 ust.1, lecz także z punktu widzenia przepisu art.47 omawianej ustawy, zgodnie z którym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Podzielić także należy stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...]r., Nr [...]nie uwzględnił wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 3 pkt.2 w/w ustawy, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten zatem wprowadza bezwzględny obowiązek uwzględnienia przy zagospodarowaniu terenu interesu prawnego osób trzecich. Organ orzekający w sprawie ma tym samym obowiązek uwzględnienia z urzędu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego interesu prawnego osób trzecich. Wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, o jakich mowa w art.42 ust.1 pkt.5 omawianej ustawy, to w szczególności te interesy osób trzech, które wymienia art.5 ust.2 Prawa budowlanego /por. R.Hauser, E.Mzyk, Z.Niewiadomski, M.Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi.W.P. W-wa 1995, str.114/. Jeżeli zatem strona postępowania, a do nich należy zaliczyć właścicieli sąsiednich nieruchomości, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzuca naruszenie jej interesu, to organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek, zgodnie z art.7 i art.77 & 1 k.p.a. zbadać związane z tym okoliczności na gruncie przepisów dotyczących zwłaszcza warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ustalenia w tym względzie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do art.107 & 3 k.p.a. Odwołać się tu należy do stanowiska Sądu Najwyższego /por. wyrok z 3 września 1997r. III RN 35/97, OSN z 1998r., Nr 4, poz.107/, zgodnie z którym decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. Dla określenia warunków i wymagań zawartych w art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy zdaniem Sądu Najwyższego mieć na uwadze charakter i usytuowanie zamierzonej inwestycji, istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach i możliwość oddziaływania na warunki korzystania z tej zabudowy, z którymi wiąże się nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Trafne jest również stanowisko Kolegium, iż Wójt Gminy M. wydając decyzję z dnia [...]r., Nr [...], winien był stosować przepis art.43 omawianej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień jej wydania. Oznacza to w niniejszej sprawie tyle, że organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, winien był w wydanej decyzji z dnia [...]r. wykazać, iż planowana inwestycja skarżącego jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa, a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji stosownie do art.138 & 2 k.p.a. i wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wbrew więc zarzutom skargi zaskarżona decyzja podlegająca ocenie co do zgodności z dyspozycją art.138 & 2 k.p.a. - prawa nie narusza. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dotyczy to okoliczności faktycznych które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy . Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi S. R. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.