II SA/Wr 2075/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. i G. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie może być wykonane, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 9 listopada 1994 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O. udzielił J. M. pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej budowę magazynu na szkło na działce położonej w C., przy ul. [...], nr ewid. gruntów [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 21 i art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 43 i § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Następnie, na skutek wykonania magazynu na szkło oraz pomieszczenia warsztatowego z częścią socjalną i kotłownią, z odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę, decyzją z dnia 22 listopada 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w O. nakazał J. M., wykonanie określonych robót budowlanych, doprowadzających zrealizowany obiekt do zgodności z obowiązującymi przepisami. Jako podstawę prawną decyzji organ podał przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz art. 56 i art. 107 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Decyzją z dnia 8 stycznia 2001 r., nr [...], Starosta [...], udzielił J. M. pozwolenia na użytkowanie magazynu szkła wraz z pomieszczeniem warsztatowym, częścią socjalną i kotłownią, w miejscowości C. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). W uzasadnieniu organ wskazał, iż po wykonaniu obowiązków, określonych w decyzji z dnia 22 listopada 1996 r., J. M. wystąpił do organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, dołączając do wniosku oświadczenie o wykonaniu nakazów i oświadczenie o braku sprzeciwu ze strony Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Inspekcji Sanitarnej i Inspekcji Ochrony Środowiska. Wyjaśnił, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu została wydana ponieważ, obiekt został doprowadzony do zgodności z przepisami, jak również inwestor wykonał wszystkie wymogi wynikające z decyzji z dnia 22 listopada 1996 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i J. S. Postanowieniem z dnia 7 maja 2001 r., nr [...] Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia 8 stycznia 2001 r., do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 18 lipca 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 1 czerwca 2000 r. w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 22 listopada 1996 r. nakazującej J. M. wykonanie określonych robót w obiektach magazynu na szkło, pomieszczeniu warsztatowym z częścią socjalną i kotłownią oraz uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany zawiesić postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2003 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia 7 maja 2001 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, uznane przez Wojewodę [...] za zagadnienie wstępne postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów zlokalizowanych przy ul. [...] w C., w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zagadnienia takiego nie stanowi. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., stwierdził niedopuszczalność odwołania G. i J. S. od decyzji Starosty [...] z dnia 8 stycznia 2001 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie, w którym zapadła decyzja I instancji, dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie i sprowadzało się do ustalenia wykonania wcześniej nałożonych obowiązków oraz zbadania prawidłowości wykonania obiektu. Stwierdził, iż w postępowaniach toczących się w tego rodzaju sprawach stroną pozostaje wyłącznie wnioskodawca (inwestor, właściciel, zarządca nieruchomości), gdyż tylko on ma interes prawny w takiej sprawie. Właściciel działki sąsiadującej z inwestycją nie posiada natomiast przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, którego przedmiotem jest badanie, czy spełniono wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego uprawniające właściwy miejscowo, rzeczowo i instancyjnie organ administracji publicznej do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Potwierdza to expressis verbis przepis art. 59 ust. 7 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził ponadto, iż Starosta [...] włączył do postępowania odwołujących, mylnie sugerując im, jakoby byli stronami. Ich pisma nie można natomiast potraktować jako odwołania, gdyż odwołanie mogą wnieść jedynie strony postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. i G. S. wnieśli o "stwierdzenie niedopuszczalności" zaskarżonego postanowienia. Skarżący podnieśli, iż właściciele działki, którzy zgłaszają się do udziału w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną ich interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, stają się stroną tego postępowania. Ponadto skarżący stwierdzili, iż zabudowa działki sąsiadującej w dużej części dokonana została bez pozwolenia budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania spowodowała natomiast, iż sąsiadują oni z firmą ochroniarską zatrudniającą kilkadziesiąt osób w trybie całodobowym, przez co ich nieruchomość traci na wartości. Skarżący podnieśli również, iż wydanie decyzji z dnia 8 stycznia 2001 r., w czasie gdy brak było rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiocie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., z dnia 18 lipca 2000 r., było niezgodne z przepisami K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi. Skarga została bowiem wniesiona przez osoby, którym organ II instancji nie przyznał statusu strony postępowania. Zaznaczył, iż kwestia udzielenia, czy też odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu podlega rozpatrzeniu w zwykłym, przewidzianym dla tego rodzaju postępowań, trybie. Co do kwestii utraty wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżących, organ wskazał, iż nie jest kompetentny do jej oceny. Stanowisko w tym przedmiocie władne są zająć sądy cywilne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie odpowiada wymogom prawa. Od razu odnotować trzeba, że zaskarżone postanowienie uchybia normom proceduralnym sformułowanym w art. 134 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Twierdzenie bowiem wnoszącego odwołanie, iż decyzja I instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt I SA 1321/99, niepublikowany, treść przytoczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 48668). Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest zaś wydawane poza postępowaniem odwoławczym, w tzw. postępowaniu wstępnym przed organem odwoławczym (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str. 524 – 527). Wydanie, w takiej sytuacji procesowej, postanowienia o niedopuszczalności odwołania, zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1544/98, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 48751). Niezależnie od tego, organ odwoławczy powołał się na przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, bez prawnej i faktycznej analizy sprawy, w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Nawiązanie do tej noweli jest o tyle uzasadnione, że przepis art. 59 ust. 7 został dodany do Prawa budowlanego na mocy art. 1 pkt 49c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W związku zaś z tym, że ustawa ta weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (art. 9 noweli), a w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu organ I instancji wydał decyzję przed tą datą, niezbędne wręcz było powołanie się przez organ odwoławczy na przepisy intertemporalne i podanie przyczyn dla których odpowiedni przepis międzyczasowy organ zastosował, bądź odmówił jego zastosowania. Obowiązywanie w weryfikowanym postępowaniu administracyjnym przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby nie znajdowała zastosowania dyspozycja art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Dyspozycja ta, czyli "stosowanie przepisów dotychczasowych", odnosi się do "spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy". Tak sformułowana hipoteza ma kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Jest niewątpliwe, że sprawa o pozwolenie na użytkowanie magazynu szkła wraz z pomieszczeniem warsztatowym, częścią socjalną i kotłownią, położonego w C., przy ulicy [...], została wszczęta przed dniem wejścia w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., skoro decyzja kończąca postępowanie przed organem I instancji wydana została 8 stycznia 2001 r. Do takiej sprawy należało zatem, w dniu [...], kiedy to podjęto zaskarżone postanowienie, zastosować przepisy dotychczasowe, a więc obowiązujące do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. do dnia 11 lipca 2003 r. Przed dniem 11 lipca 2003 r. przepis art. 59 Prawa budowlanego nie zawierał ustępu 7. Powołanie się na ten przepis, wbrew unormowaniu art. 7 ust. 1 przywołanej noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia wynika z art. 152 tej ustawy. Koszty postępowania sądowego należało zasądzić na rzecz skarżących, na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania, związanego z rozpatrzeniem odwołania wniesionego przez skarżących, wynikają z powyższych rozważań. W postępowaniu tym należy wziąć pod uwagę także przepisy międzyczasowe zawarte w ustawach nowelizujących ustawę – Prawo budowlane, które weszły w życie po wydaniu zaskarżonego postanowienia.