II SA/Wr 208/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K C i A C na decyzję D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu - we wznowionym postępowaniu - usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W z dnia [...]r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie: odmowy uchylenia swej wcześniejszej decyzji z dnia [...] r., Nr [...], nakazującej ówczesnym współwłaścicielom budynku stodoły na działce nr [...] w miejscowości Se, usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego tego budynku oraz zakazującej użytkowanie tej części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Uchylił również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W z dnia [...] r. oraz nakazał K i A C (zwanym dalej skarżącymi) – aktualnym współwłaścicielom tego budynku – usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego tego budynku poprzez uzupełnienie w jego części zachodniej braków w pokryciu dachowym, uzupełnienie obróbek blacharskich (rynien i rur spustowych), rozbiórkę ściany szczytowej graniczącej z drogą gminna od wysokości ponad 5 m nad terenem. Termin na wykonanie tych prac zakreślono do dnia 30 maja 2012 r. Budynek objęty został ponadto zakazem użytkowania do czasu usunięcia nieprawidłowości. W uzasadnieniu organ przypomniał, że po przeprowadzeniu postępowania w sprawie złego stanu technicznego części budynku stodoły znajdującej się na wspomnianej na wstępie działce, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Pr. bud.), PINB nakazał współwłaścicielom działki nr [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w części zachodniej stodoły, znajdującej się na wskazanej działce poprzez: uzupełnienie braków w pokryciu dachowym, uzupełnienie obróbek blacharskich (rynien i rur spustowych), rozbiórkę ściany szczytowej graniczącej z drogą gminą od wysokości 5 m nad terenem. Jednocześnie organ zakazał użytkowania części zachodniej stodoły do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zakreślił termin wykonania obowiązków. Decyzja została doręczona w dniu 15 października 2010 r. współwłaścicielom działki nr [...], na których nałożono obowiązki oraz właścicielowi działki nr [...], na której znajduje się druga część stodoły. W dniu 22 października 2010 r. jeden z adresatów ww. decyzji poinformował organ, że w dniu 17 września 2010 r. tj. przed wydaniem decyzji PINB, działka nr [...] wraz z zabudowaniami została zbyta na rzecz skarżących. Pomimo tej informacji organ pierwszej instancji, po upływie wyznaczonego w decyzji terminu, podjął czynności związane z kontrolą wykonania przez skarżących obowiązków określonych w decyzji. W piśmie z dnia 8 czerwca 2011 r. skarżący poinformował organ, że przedmiotową nieruchomość zakupił wraz z małżonką w dobrej wierze w dniu 17 września 2010 r., nie mając wiedzy na temat toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego złego stanu technicznego stodoły. O sprawie dowiedzieli się dopiero 25 czerwca 2011 r. z treści zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu. Skarżący poinformowali również, że wystąpili do konserwatora zabytków z prośbą o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac remontowych. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2011 r. PINB wznowił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. wskazując w uzasadnieniu, że omówione pismo wyżej skarżących z dnia 8 czerwca 2011 r. uznano za wniosek o wznowienie postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 151 K.p.a. organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. i na podstawie art. 108 K.p.a. nałożył rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionowali prawidłowość przeprowadzonego w postępowaniu zwykłym postępowania dowodowego, albowiem nie uwzględniono – ich zdaniem – wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, ograniczając się jedynie do stanu technicznego części zachodniej stodoły, a pomijając stan techniczny całego obiektu. Podnieśli również, nierzetelne ustalenie stanu technicznego należącej do nich części stodoły oraz zakwestionowali nakaz rozbiórki części ściany szczytowej obiektu, wskazując, że może być to niebezpieczne dla obiektu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W, rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, stwierdził w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie istotnie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, bowiem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W z dnia [...] r. nie doręczono skarżącym będącym stronami postępowania. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ustalony na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 Pr. bud. kierowany jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego co wynika, z art. 61 tej ustawy. Jak stwierdził organ odwoławczy, zmiana stanu własności ma więc wpływ na wydane rozstrzygnięcie, gdyż we wznowionym postępowaniu organ obowiązany jest orzekać na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego. W konsekwencji skoro we wznowionym postępowaniu ustalono, że zmienili się właściciele budynku, a zatem i krąg osób zobowiązanych do jego utrzymania we właściwym stanie technicznym, to musi to skutkować wydaniem nowego rozstrzygnięcia skierowanego do tych podmiotów. Z tych też względów organ wydał decyzję stwierdzającą zakres niezbędnych prac w takim zakresie jak w decyzji ostatecznej, obciążając obowiązkiem ich wykonania nowych właścicieli. Zdaniem organu, odwołanie w zakresie zarzutów co do nieprawidłowego ustalenia stanu technicznego stodoły, nie zasługuje jednak na uwzględnienie, gdyż nałożone obowiązki są efektem czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oraz zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej. Wskazują one na konieczność natychmiastowego wykonania prac konserwacyjno – naprawczych. W opinii autora decyzji, poza gołosłownymi stwierdzeniami zarzucającymi nieprawidłowe ustalenie stanu technicznego budynku odwołujący się nie przedstawią żadnych dowodów potwierdzających ich stanowisko na temat stanu technicznego obiektu. Z akt nie wynika również, aby w tym zakresie posiadali stosowną wiedzę techniczną. Zarzut nieuwzględnienia informacji o zmianie właściciela jest bez znaczenia wobec wznowienia postępowania właśnie na tej podstawie. Z tym rozstrzygnięciem się nie zgodzili skarżący i w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W skardze, podnieśli naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 K.p.a. przez brak bezstronności i pogłębianie nieufności do organów państwa. Zarzucono ponadto organom stronniczość wskazując, że postępowaniem w sprawie stanu technicznego nie objęto całego budynku stodoły, pomimo, że zdaniem skarżących, część sąsiednia jest w jeszcze gorszym stanie. Obrazujące ten fakt zdjęcia, załączone do odwołania zostały zignorowane jako dowód. Nieprawidłowością, w ocenie skarżących, było również wszczęcie postępowania w sprawie na wyraźne żądanie sąsiada, który nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego części stodoły znajdującej się na działce nr [...] i nie powinien brać w nim udziału. Nie posiada do tej części żadnych praw, więc postępowanie nie powinno być wszczęte na jego wniosek. Jak wskazują autorzy skargi, organ drugiej instancji nie odniósł się też do podnoszonego w odwołaniu wpływu wykonania w drugiej części stodoły otworu wjazdowego na jej konstrukcję i powtórzył nakazy wykonania rynien i rur spustowych tylko przy części skarżących – pomimo że obiekt nigdy ich nie posiadał – nie nakładając takiego obowiązku wobec sąsiada. Wątpliwości skarżących budzi też nakaz rozbiórki części ściany, bez konieczności jej odbudowania, co powoduje, że budynek będzie stwarzał zagrożenie. Przy tak sformułowanych zarzutach skargi, strona skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.). Oceniając, w kontekście przedstawionych kompetencji, prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, naruszone zostały wskazane przez skarżących przepisy procesowe, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. lecz z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie wskazywanych przez skarżących przepisów wiązać należy, z prawidłowością (a precyzyjniej rzecz ujmując wadliwością) wszczęcia postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie. Wznowienie postępowania jako nadzwyczajny tryb postępowania, zmierzający do wzruszenia decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w przypadkach określonych ściśle w kodeksie i wyłącznie na określonych tam zasadach. Przyczyny wznowienia enumeratywnie wymienione są w art. 145 § 1, art. 145 a K.p.a. i art. 145 b K.p.a. Wady wyliczone w tych kodeksowych jednostkach redakcyjnych odnoszą się do prawidłowości samego postępowania, przy czym na wstępie nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania na przyszłość (patrz M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 147 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2012). Według art. 147 K.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić z urzędu albo na wniosek strony, przy czym wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, dopuszczalne jest tylko na żądanie strony. W pewnych przypadkach ustawodawca pozbawił zatem organy inicjatywy do weryfikacji swych rozstrzygnięć, nawet w sytuacji, gdy uchybienia postępowania dostrzeże sam organ. Istnieje co prawda podstawa na mocy, której organ uprawniony jest do podjęcia inicjatywy w tym zakresie, nie może jednak – bez uzyskania w postępowaniu prowadzonym na wniosek strony jej zgody – kontynuować postępowania (art. 61 § 2 K.p.a.). Ustawodawca wiąże zatem byt postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z bezwzględną wolą strony. Uzasadnione jest to z jednej strony racjonalnością z drugiej zaś ekonomiką postępowania. Jeśli bowiem sama strona nie upatruje interesu (szkody) w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w którym nie brała bez swej winy udziału, to nieuzasadnionym, a wręcz nieracjonalnym byłoby "uszczęśliwianie" strony wbrew jej woli. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, wszczęcie postępowania nastąpiło właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak już wspomniano, na mocy tej regulacji organ nie może wszcząć postępowania z urzędu – wymagany jest wniosek strony. Organ pierwszej instancji za wniosek o wznowienie postępowania uznał (co wynika z treści uzasadnienia postanowienia z dnia 17 czerwca 2011 r. nr [...], k. 48 akt administracyjnych) – bez żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie – pismo skarżących z dnia 8 czerwca 2011 r., w którym strony poinformowały organ o fakcie zakupu nieruchomości przez nich w dobrej wierze, w czasie, gdy nie została jeszcze wydana decyzja ostateczna oraz, że nie miały żądnej wiedzy o toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu, z pisma tego nie wynika w sposób jednoznaczny aby strony domagały się uchylenia decyzji ostatecznej i to akurat w trybie wznowienia postępowania. Nie było to oczywiste skoro decyzja nie była do nich skierowana i nie ich obciążał obowiązek jej wykonania. Nie było też oczywiste, że ww. pismo złożone zostało w celu wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że tryb wznowienia postępowania nie jest jedynym przy pomocy którego można doprowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej. Wskazać trzeba na stwierdzenie nieważności decyzji, które zastosowanie znajduje w przypadku wad tkwiących w samej decyzji. Oba tryby są względem siebie niekonkurencyjne, inne są bowiem przesłanki wszczęcia, inne cele i inne konsekwencje wyeliminowania decyzji obrotu prawnego. Istotne jest jednak to, że to strona ma prawo wyboru przy pomocy jakich środków weryfikacji chce dochodzić swoich praw i w razie potrzeby organ o tych środkach powinien stronę poinformować. Organ nie jest natomiast władny do samodzielnej kwalifikacji żądania - nie może w tym względzie zastępować strony i dokonywać oceny we własnym zakresie. Jeżeli odczytanie intencji strony jest utrudnione, gdyż podanie jest niejednoznaczne, nieczytelne czy nieczytelnie zredagowane, organ powinien wezwać stronę do jednoocznego określenia przedmiotu żądania (art. 64 § 2 k.p.a.). Powyższy wniosek wynika z zawartej w art. 6 i 7 K.p.a. zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Organy stojąc na straży praworządności, urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie podkreśla się, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego mającą znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Powyższy wymóg jest szczególnie istotny w przypadku, gdy organ nie posiada kompetencji do wszczęcia postępowania z urzędu lecz uzależniony jest od woli strony. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem to na mocy tego przepisu organ zobowiązany był pouczyć w niniejszej sprawie strony o możliwych trybach weryfikacji decyzji ostatecznej (po wyjaśnieniu, że domagają się ona wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego) i przesłankach w oparciu o które mogą te tryby być uruchomione. Dopiero po uzyskaniu takiej informacji od organu skarżący mogli określić na jakich zasadach (z jakiej podstawy) będą żądać wzruszenia decyzji ostatecznej wybierając tryb, który – w ich ocenie – najbardziej będzie chronił ich interes. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań w omawianym zakresie, decydując niejako za strony o kierunku postępowania i trybie weryfikacji decyzji, pomimo, że pisma skarżących z dnia 8 czerwca 2011 r. – bez podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających z ich udziałem – nie można uznać za wniosek o wznowienie postępowania. Uruchomienie tej procedury i wydane w związku z tym orzeczenia należy uznać zatem za przedwczesne i podjęte bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Na marginesie Sąd zauważa, że organ II instancji uwzględniając zasadę praworządności winien z urzędu rozważyć, czy decyzja z [...] r. nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Ustawodawca nałożył bowiem na organy obowiązek działania z urzędu w przypadku, gdy zaistnieje jedna z przesłanek w tym przepisie wskazanych. Dodatkowo tylko – bo nie miało to przesądzającego znaczenia w sprawie – wskazać także trzeba, że poza oceną organu pozostał fakt, że pismo z dnia 8 czerwca 2011 r. dotknięte jest brakiem formalnym w postaci braku podpisu A C, który nie został usunięty. Nadto w postępowaniu wznowieniowym organ pierwszej instancji pominął dotychczasowych właścicieli. W ocenie składu orzekającego stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia mają charakter naruszeń prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz 147 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W związku z tym Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił kontrolowaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd wyjaśnia, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z zaprezentowanych rozważań i sprowadzają się do wyjaśnienia zakresu żądania zawartego w piśmie skarżących z dnia 8 czerwca 2011 r., po uprzednim wyeliminowaniu ewentualnych jego braków formalnych. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.