II SA/Wr 2090/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Daria Sachanbińska Sędzia NSA - Roman Ciąglewicz Asesor sądowy - Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy - Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał Z. B. wykonanie, w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, czynności polegających na opracowaniu: inwentaryzacji budowlanej inwestycji obejmującej dobudowany ganek oraz klatkę schodową w L. przy ul. [...], orzeczenia techniczno-budowlanego tej inwestycji oraz projektu budowlanego obejmującego roboty budowlane pozostałe do wykonania. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Z. B. wykonuje roboty budowlane polegające na nadbudowie ganku wraz ze schodami żelbetonowymi bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd wstrzymano wykonywanie robót, a następnie wydano stosowną decyzję. W odwołaniu Z. B. wskazywał na utratę ważności postanowienia z powodu bezczynności organu trwającego ponad dwa miesiące pomiędzy pismem z dnia 27 grudnia 2000 r. i jego uzupełnieniem z dnia 8 lutego 20001 r., a zaskarżoną decyzją wydaną w dniu [...]. W uzasadnieniu podniósł, że zakupił nieruchomość, której częścią składową był ganek i klatka schodowa, natomiast wykonał jedynie niezbędny remont związany z koniecznością zamieszkania na piętrze, polegający na uzupełnieniu tynków i ociepleniu z zewnątrz, a także wymianie okna i drzwi wejściowych. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z interwencją J. S., będącej pełnomocnikiem E. S., w wyniku czego stwierdzono wykonanie ganku o powierzchni zabudowy 7,50 × 2,40 m z klatką schodową bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec takich ustaleń prowadzone samowolnie roboty budowlane wstrzymano postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], po czym organ pierwszej instancji wydał rozpatrywaną decyzję. Organ stwierdził następnie, że bezspornym jest fakt, że wykonane przez Z. B. roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, albowiem w myśl art. 28 prawa budowlanego można je rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej decyzji inwestor nie posiadał, wobec czego organ nadzoru budowlanego był obowiązany podjąć w tej sprawie stosowne postępowanie administracyjne, zmierzające do likwidacji skutków tej samowoli. Wyjaśnił, że w razie stwierdzenia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki z przyczyn określonych w art. 48 Prawa budowlanego (budowa nowego obiektu od podstaw), organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, natomiast w innych przypadkach, gdy samowola dotyczy wykonania robót budowlanych na istniejącym obiekcie (tak jak w rozpatrywanej sprawie), obowiązany jest wstrzymać roboty budowlane, a następnie wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] po wstrzymaniu robót budowlanych stwierdził, iż możliwe jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, prawidłowo nałożył na sprawcę samowoli obowiązek wykonania określonych czynności, natomiast ostateczna decyzja o dalszych losach samowolnie wykonanych robót budowlanych podjęta zostanie po przedłożeniu dokumentów określonych w tej decyzji oraz po dokonaniu ich oceny przez organ pierwszej instancji. W dwóch pismach, zatytułowanych jako "skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]", Z. B. zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, poprzez brak podania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a następnie niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem z powodu bezczynności działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., trwającego ponad dwa miesiące. Podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu co do tego, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nastąpiła utrata ważności postanowienia, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że budowa ogrodzenia została rozpoczęta bez pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu sąd może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r. str. 380). W myśl art. 134 § 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, natomiast na zasadzie art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z powyższych względów w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd niezależnie o jakichkolwiek okoliczności (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1996 r. str. 235). Kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że obarczone są one uchybieniami powodującymi nieważność. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor wykonuje roboty budowlane bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem dopuścił się samowoli budowlanej. Oceniły jednak, że możliwe jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym należy uznać, że w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji organy nadzoru budowlanego dokonały wadliwej oceny stanu faktycznego i wadliwie zastosowały przepisy prawa, przy czym wadliwość ta jest tak istotna, że wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż do dnia 26 października 1998 r. nieruchomość położona przy ulicy [...] w L. stanowiła współwłasność W. Z. i E. S., które jako współwłaścicielki zawarły w dniu [...] przed Sądem Rejonowym w B. ugodę o zniesienie współwłasności, w wyniku której W. Z. otrzymywała lokal na pierwszym piętrze z korytarzem i gankiem, zobowiązując się jednocześnie do końca października 1998 r. do nadbudowania nad istniejącym gankiem i utworzenia odrębnego wejścia do lokalu mieszkalnego położonego na pierwszym piętrze. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [....] W. Z. zbyła należącą do niej nieruchomość na rzecz skarżącego i jego żony – M. B. W tym stanie rzeczy roboty, których dotyczy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, polegające na dobudowie ganku oraz wybudowaniu klatki schodowej, niezależnie od tego, czy zostały wykonane przez Z. B. czy przez jego poprzedniczkę prawną – W. Z., były prowadzone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) i jako takie mogły być wykonywane jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, albowiem, jak wynika z treści art. 28 tej ustawy, prace budowlane o takim zakresie wymagają bezwzględnie pozwolenia na budowę. Na marginesie, wobec nowelizacji ustawy Prawo budowlane od dnia 24 grudnia 1997 r. ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 111, poz. 726), należy zaznaczyć, że zarówno przed dniem wejścia w życie nowelizacji, jak i po tej dacie, prace powyższe wymagały pozwolenia na budowę. W związku z dokonanym przez obydwa organy ustaleniem, że polegające na dobudowie ganku oraz wybudowaniu klatki schodowej zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej, obligatoryjne było zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, co wyłączało możliwość zastosowania przepisów art. 50-51 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50-51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczy sytuacji, gdy całkowicie zostały przez inwestora zignorowane władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast przepisy art. 50-51 tej ustawy dotyczą wypadków samowolnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak wskazano w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 (ONSA z 1998 r. nr 1, poz. 3), można dokonać wyraźnego rozgraniczenia regulacji zwartej w przepisie art. 48 od regulacji zawartej w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i konsekwentnie przyjąć, że "w art. 48 Prawa budowlanego chodzi wyłącznie o obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, i to bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku". W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano również, że zawarty w art. 48 ustawy Prawo budowlane rygoryzm ustawodawcy, przejawiający się w oparciu obligatoryjnego nakazu rozbiórki wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, wynikał z potrzeby wyeliminowania tzw. "luzów decyzyjnych" i uniemożliwieniu organom administracji stosującym prawo budowlane legalizację samowoli budowlanej. Rygoryzm ten mógłby zostać zakwestionowany jedynie w wypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności powyższego unormowania z zasadami konstytucyjnymi. W związku z tym dodać należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P. 2/98 ( Dz. U. Nr 3, poz. 30) przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane został uznany za zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym w wyroku tym podkreślono również, iż w razie spełnienia ustawowych przesłanek, wynikających z tego przepisu, treść decyzji organu administracji jest w pełni zdeterminowana merytorycznie. , W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi oczywista rozbieżność między stanem faktycznym a rozstrzygnięciem i uzasadnieniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz bezpodstawna próba sanowania samowoli budowlanej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka ocena uwzględnia głównie fakt, iż z treści uzasadnień decyzji organów nadzoru budowlanego wynika, iż organy znają konsekwencje wynikające z budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia, oceniając, że samowolę budowlaną w przedmiotowej sprawie można zalegalizować poprzez zastosowanie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. W wyniku naruszenia przepisu art. 48 i art. 50-51 prawa budowlanego przez wydanie zaskarżonej decyzji doszłoby do legalizacji samowoli budowlanej. Takie naruszenie prawa nie powinno być ocenione inaczej niż rażące. Wobec powyższego należało, na mocy art. 134 § 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Tak samo należało, w oparciu o art. 135 tej ustawy, orzec o nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania decyzji przy uwzględnieniu treści art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) z zw. z art. 1 pkt 23 obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016). Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).