II SA/Wr 2091/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Daria Sachanbińska Sędzia NSA - Roman Ciąglewicz Asesor sądowy - Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy - Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania części obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. art. 51 ust. l i 2 w związku z art. 51 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał Z. B. rozbiórkę wewnętrznej instalacji gazowej wykonanej bez pozwolenia budowlanego w użytkowanym lokalu mieszkalnym przy ulicy [...] w L. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie wszczęto na wniosek J. S. - pełnomocnika E. S., będącej współwłaścicielką budynku. W związku ze stwierdzeniem, iż Z. B. dokonał wymiany wewnętrznej instalacji gazowej wraz z zamontowaniem pieca gazowego dwufunkcyjnego bez pozwolenia na budowę, wymaganego przepisem art. 28 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 22 stycznia 2001 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał wykonanie czynności doprowadzających wykonane już roboty do stanu zgodnego z prawem w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się tej decyzji. Pomimo upływu terminu, nałożonych czynności nie wykonano, a złożone przez Z. B. w dniu 26 marca 2001 r. wyjaśnienie i szkice inwentaryzacji części budynku mieszkalnego nie spełniają wymogów nałożonych w tej decyzji. W odwołaniu Z. B. zakwestionował zgodność zawartego w decyzji rozstrzygnięcia z przepisami prawa, podnosząc, że instalacja nie stanowi obiektu ani jego części w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, co stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisu art. 48 tej ustawy i stanowi rażące naruszenie prawa. Zarzucił naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wywodząc, że mogą mieć zastosowanie tylko do robót będących w toku. Przytaczając przepis art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazał, że bezczynność organu pomiędzy decyzją z dnia 22 stycznia 2001 r. a decyzją z dnia [...] stanowi o nieważności decyzji, gdyż upłynął dwumiesięczny okres ważności postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 4. Zakwestionował też dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę przedłożonych dowodów, a nadto pominięcie faktu, że wymiana instalacji miała miejsce w roku 1998 i stanowiła likwidację skutków powodzi z lipca 1997 r. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o nakazie zaniechania użytkowania wewnętrznej instalacji gazowej w użytkowanym lokalu mieszkalnym w L. przy ulicy [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, że w stosunku do robót budowlanych, które zostały już wykonane, w razie wydania decyzji "legalizacyjnej" z art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, jeśli strona nie wykona obowiązków nałożonych w decyzji, organ "odpowiednio" stosuje przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tego tylko powodu wydana została decyzja dotycząca rozbiórki instalacji. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że uwzględniając fakt dopuszczenia przedmiotowej instalacji do eksploatacji przez Zakład Gazowniczy poprzez jej zagazowanie, uznał, iż nadal istnieje możliwość legalizacji popełnionej samowoli i złagodził powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, będące sankcją bardziej rygorystyczną. W dwóch pismach, zatytułowanych jako "skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]", Z. B. zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, poprzez brak podania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a następnie niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem z powodu bezczynności działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., trwającego ponad dwa miesiące. Podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu co do tego, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nastąpiła utrata ważności postanowienia, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Organ wnosił o oddalenie skargi, ponosząc, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, nie dopełniając formalności zgłoszenia zamierzonych robót w trybie ustawy z 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i budowy obiektów budowlanych zniszczonych wskutek powodzi (Dz. U. nr 80, poz. 492), a następnie nie zastosował się do decyzji zmierzającej do legalizacji samowoli, zatem nie pozostawił organowi nadzoru budowlanego innego rozstrzygnięcia jak w oparciu o art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto podał, że określenie stanowiska osoby wydającej decyzję znajduje się w lewym górnym rogu na pierwszej stronie decyzji, co wyczerpuje treść art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast nie można mówić o bezczynności organu, gdyż decyzja o nakazie rozbiórki mogła zostać wydana wcześniej, bo już 23 marca 2001 r., jednak takie działanie, będące działaniem na korzyść strony, nie może być poczytane jako negatywne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a nadto nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Jako materialnoprawna podstawa decyzji administracyjnych, wydanych przez organy obydwu instancji, podany został przepis art. 51 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do powyższego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, tj. niewykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. W tym miejscu podać przyjdzie, że w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 20/99 (ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 133), zajęto zasługujące na pełną aprobatę stanowisko, iż wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. W konkluzji za uzasadniony uznano pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie polegają natomiast na budowaniu obiektu budowlanego. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy wewnętrznej instalacji gazowej, należy w tym miejscu wskazać, że w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, roboty polegające na remoncie instalacji gazowych wymagają pozwolenia, natomiast remont instalacji gazowych zniszczonych w wyniku powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r., zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (Dz. U. nr 80, poz. 492), wymagał zgłoszenia. Z uwagi na zakres wykonanych robót w sprawie mamy do czynienia z wykonaniem instalacji gazowej bez pozwolenia, stąd zasadnym było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, dopuszczających możliwość legalizacji wykonanych robót. Przepis art. art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane upoważnia organy do odpowiedniego stosowania przepisów art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 tej ustawy, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem bez wymaganego zezwolenia albo zgłoszenia, bądź w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, albo na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Analizując treść art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, że o ile przepisy art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-3 tej ustawy dotyczą obiektów będących w budowie, gdy budowa nie została zakończona, w związku z czym ustawodawca przewidział w tych wypadkach możliwość wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 2-5), a następnie nakazu zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo nałożenia obowiązku wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (art. 51 ust.1 pkt 2), a po wykonaniu tego obowiązku do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o tyle przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane umożliwia odpowiednie zastosowanie powyższych regulacji do robót objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 tej ustawy, ale już wykonanych. Odpowiednie zastosowanie tych przepisów oznacza stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z zakończenia robót budowlanych, nie zaś ich wykonywania. W stosunku do robót już wykonanych zbędne bowiem jest orzekanie o wstrzymywaniu wykonywania tych robót bądź nakazywanie zaniechania dalszych robót, jak również udzielanie pozwolenia na wznowienie robót. Z tego względu, w odniesieniu do robót już wykonanych, uprawnienie organu nadzoru budowlanego sprowadza się jedynie albo do wydania od razu decyzji o nakazie rozbiórki obiektu bądź jego części albo – w razie istnienia możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem – do określenia czynności, jakie w tym celu należy wykonać (por. J.Siegień: Prawo Budowlane. Komentarz. 3 Wydanie, W-wa 2002 r., Wyd. C.H.Beck, str. 265-266). Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 57/00 (OSNP z 2001 r., nr 16, poz. 502), przepis art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem określającym sankcje (konsekwencje prawne) za niewykonanie obowiązków w wyznaczonym terminie i wyraźne brzmienie tego przepisu określa sposób działania organu w razie zaistnienia sytuacji niewykonania określonych obowiązków. Powyższa wykładnia prowadzi do wniosku, że dla wydania decyzji, której podstawą jest przytoczony wyżej przepis art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, niezbędne jest dokonanie oceny czynności wykonanych przez inwestora pod kątem ustalenia czy stanowią one wypełnienie treści określonej w decyzji zmierzającej do legalizacji wykonanych robót, a w wypadku negatywnej oceny - do nakazania rozbiórki. Odmienne rozstrzygnięcie stanowi zaprzeczenie ratio legis tego unormowania. Rozważając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, w dalszym ciągu należało stwierdzić, że wskazany jako podstawa prawna tej decyzji przepis art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przy zastosowaniu art. 51 ust. 4 tej ustawy, nie przewiduje możliwości orzeczenia o nakazie zaniechania użytkowania wewnętrznej instalacji gazowej w użytkowanym lokalu mieszkalnym w sytuacji, jeśli miało miejsce niewykonanie obowiązków w wyznaczonym terminie. W tej sytuacji zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy zaskarżonym rozstrzygnięciem a treścią powyższego przepisu, co wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organ drugiej instancji oceny pod kątem ustalenia, czy nastąpiło wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 22 stycznia 2001 r., a następnie do wydania decyzji, przy uwzględnieniu jednak treści art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) z zw. z art. 1 pkt 23 obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016). Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).