II SA/Wr 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. J. i Z. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania niepalnego i właściwie zbrojonego podłoża pod palenisko celem doprowadzenia prac do stanu zgodnego z prawem oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...], wydaną po uprzednim dwukrotnym uchyleniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu pierwszej instancji podjętych w tej sprawie z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia temu organowi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał M. i Z. J. – inwestorom wykonanie niepalnego, właściwie zbrojonego podłoża pod palenisko o grubości co najmniej 0,15 m, celem doprowadzenia przeprowadzonych prac do stanu zgodnego z prawem, wskazując w uzasadnieniu m.in., że niezgodność dotyczy § 265 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Wskazana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona odwołaniami wniesionymi przez M. i Z. J. oraz J. i E. B., reprezentowanych przez pełnomocników. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania określonego w niej obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia [...] sierpnia 2017 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w obszerny i szczegółowy sposób przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, opisując w porządku chronologicznym wszystkie czynności procesowe, jakie podjęte zostały przez organy właściwe instancyjnie oraz strony postępowania. Organ wskazał m.in., że postępowanie dotyczyło – jak wynika z treści zawiadomienia o jego wszczęciu skierowanego w dniu [...] stycznia 2015 r. do stron postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] – budowy kominka wraz z przewodem spalinowo - wentylacyjnym dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym [...] gm. M. bez wymaganego pozwolenia na budowę (inwestor: M. J. i Z. J.). Organ orzekający wyjaśnił też, że wszczęcie postępowania zostało poprzedzone czynnościami kontrolnymi, przeprowadzonymi przez organ pierwszej instancji w opisanej powyżej nieruchomości budynkowej, których przebieg i ustalenia w ich toku dokonane utrwalone zostały protokolarnie. Z treści protokołu wynika m.in., że budynek mieszkalny nr [...] w miejscowości [...], gm. M. usytuowany jest na działce gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i stanowi współwłasność J. i E. B. (właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...]), M. i Z. J. (właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...]) oraz D. i R. S. (właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...]). W protokole podano również, że w czerwcu 2010 r. M. i Z. J. wykonali roboty budowlane, polegające na budowie kominka wraz z przewodem spalinowo-wentylacyjnym. Kominek z zamkniętym wkładem kominkowym o mocy 14 kW usytuowano w pokoju w miejscu rozebranego pieca kaflowego. Dla odprowadzania spalin z kominka i wentylacji pomieszczenia wykonany został z pustaków systemowych typu "Schiedel" trzon kominowy (wentylacyjno-dymowy), przechodzący z pomieszczenia pokoju poprzez pomieszczenie strychowe, przynależne do mieszkania nr [...] i część powierzchni drugiego poziomu strychu, stanowiącą część wspólną nieruchomości. Ustalono również protokolarnie, że wykonując opisane roboty budowlane inwestorzy nie dysponowali wymaganą prawem decyzją właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę. Ponadto z uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że w toku przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania wyjaśniającego uzyskano opinię kominiarską, inwentaryzację robót budowlanych i ocenę techniczną wykonanych robót (trzykrotnie uzupełnianą przez autora opracowania), przesłuchano strony i świadków oraz przeprowadzono oględziny nieruchomości w dniach: [...] września 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. W przedłożonym do akt sprawy opracowaniu technicznym jego autor wyjaśnił m.in., że kominek został posadowiony na płycie żelbetonowej, która stanowiła podstawę nośną pieca kaflowego, rozebranego przed wykonaniem kominka. Jednocześnie – jak podano w ekspertyzie technicznej – rozebrano część kanału dymowego z pieca kaflowego, a w jego miejscu wykonano poduszkę betonową na ścianie, na której wbudowany był przewód dymowy z przezbrojeniem czterema prętami zbrojeniowymi, przy czym zrealizowane roboty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu lokalu poniżej usytuowanego i wykonano je zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami, co potwierdza m.in. protokół z przeglądu kominiarskiego (nr [...]). Organ odwoławczy zwrócił też uwagę w uzasadnieniu, że podczas oględzin przeprowadzonych w przedmiotowym budynku w dniu [...] stycznia 2016 r. wykonano dwa przewierty na głębokość 36 cm w stropie drewnianym nad pomieszczeniem nad którym wykonano kominek w lokalu mieszkalnym nr [...], "nie napotykając na przegrodę o twardej strukturze". Zdaniem organu odwoławczego – podzielającego ocenę powiatowego organu nadzoru budowlanego w tym zakresie – opisana czynność uprawnia do stwierdzenia, że pod kominkiem na podłodze nie ma płyty żelbetonowej, zatem wykonano go niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, które stanowią, że palenisko powinno być umieszczone na podłożu niepalnym o grubości co najmniej 0,15 m, a przy piecach metalowych bez nóżek 0,3 m. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że podłoże pod kominkiem stanowi wylewka z zaprawy cementowej o grubości ok. 4 cm, wykonana bezpośrednio na ślepym pułapie z desek, opartych na drewnianych belkach stropowych, a zbrojenie wylewki stanowią bliżej nieokreślone skorodowane kształtowniki stalowe. W przedstawionych w dalszej części uzasadnienia motywach orzeczenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił istniejący stan prawny, powołując się na przepisy art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane oraz przepis § 265 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzając jednocześnie, że wykonanie kominka i przewodu wentylacyjno-spalinowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w celu sprawdzenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych zobowiązał inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną sporządzoną przez osobę do tego uprawnioną. Z przedłożonej ekspertyzy wynikało, iż roboty wykonane przez Z. J. nie zagrażają bezpieczeństwu lokalu poniżej oraz zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami w ich zakresie obowiązującymi. Jednakże przeprowadzone postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wykazały, że podłoże, na którym posadowiony jest przedmiotowy kominek nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanym. Przesądzają o tym fakty stwierdzone na oględzinach. Co prawda odkrywka kafli położonych przy kominku wykonanym w lokalu należącym do M. i Z. J. pokazuje, że pod kominkiem znajduje się podłoże przypominające płytę żelbetową ze zbrojeniem, jednakże jej grubość oraz zasięg nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanym (grubość wynosi zgodnie z opinią techniczno-konstrukcyjną 6 cm (0,06 m), bądź jak twierdzi organ ok. 4 cm, natomiast zasięgiem swoim nie obejmuje całego kominka co stwierdzić można na podstawie fotografii znajdujących się w materiale dowodowym sprawy). Powyższe wskazuje, że zasadnym jest nałożenie obowiązku wykonania właściwie zbrojonego podłoża pod palenisko o grubości co najmniej 0,16 m. Odnośnie pozostałego zakresu robót budowlanych organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] uznał, iż warunki określone w przepisach tj. § 132 ust. 3, § 150 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały spełnione, co potwierdza zarówno ekspertyza techniczna jak i opinie kominiarskie. Dodatkowo organ zaznaczył, że osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, czy też kominiarskie odpowiadają za swoje opinie i ekspertyzy, a wobec braku innych dowodów organ administracji publicznej nie jest władny podważać takich opinii chyba, że ustali inny stan faktyczny jak to miało miejsce w związku z płytą, na której usadowiony jest kominek. Skoro organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego oraz osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia nie stwierdzili innych robót budowlanych wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami, niezasadne byłoby w tak zgromadzonym materiale, dowodowym podjęcie innej decyzji niż ta, która została zaskarżona. Wyjaśnił też, że niedopełnienie obowiązku poinformowania stron o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym i zamiarze wydania decyzji w przedmiotowej sprawie tzn. wypełnienia zasady określonej w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, nie spowodowało uniemożliwienia stronom brania czynnego udziału w postępowaniu. O takim prawie były informowane wcześniej podczas toczącego się postępowania, jak również co wynika z akt sprawy na przestrzeni całego postępowania brały w nim czynny udział co potwierdzają wnioski z udostępnienia akt, sporządzenia z nich kserokopii, składane wyjaśnienia i wnioski do sprawy. Odnosząc się do odwołania M. i Z. J., reprezentowanych przez pełnomocnika, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zasługiwało ono na uwzględnienie, gdyż jak wskazano już w uzasadnieniu, adresatem obowiązków nakładanych w przedmiotowym postępowaniu jest przede wszystkim inwestor. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że błędną interpretacją jest wysuwanie wniosku, iż na podstawie § 213 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie inwestorzy są zwolnieni z wykonania płyty żelbetowej pod kominkiem. Powyższy przepis dotyczy tylko kwestii wymagań klasy odporności budynków, a nie samego prawidłowego sytuowania kominka, czy też paleniska, do którego odnosi się § 265 ww. rozporządzenia znajdujący się w rozdziale 6 dotyczącym wymagań przeciwpożarowych dla palenisk i instalacji, przy czym paleniskiem będzie również kominek, gdyż z uwagi na brak definicji legalnej "paleniska" należy rozumieć je zgodnie z potocznym rozumieniem tego słowa tzn. na podstawie np. słownika polskiego PWN gdzie pod hasłem "palenisko" znajdziemy definicje, iż jest to "miejsce, w którym rozpala się ogień (...),część pieca lub kotła, w której odbywa się spalanie paliwa", przenosząc powyższe na przedmiotowy przypadek należy zauważyć, że kominek spełnia przesłanki pozwalające określić go jako "palenisko", w związku z czym będzie odpowiadał przepisom dotyczącym paleniska znajdującym się w § 265 ww. rozporządzenia. W zakończeniu uzasadnienia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wszelkie sprawy związane z niekorzystnym wpływem robót budowlanych na mienie, którejś ze stron mogą być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego przed odpowiednimi sądami powszechnymi, a organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania, co do nakazu wykonania takich robót w celu naprawienia np. powstałej szkody, jak również, jako organ administracyjny nie jest uprawniony do występowania w imieniu szeroko pojętego interesu strony do zainicjowania postępowania sądowego na gruncie prawa cywilnego. Wskazał też, że wobec upływu terminu do którego inwestorzy mieli obowiązek wykonać orzeczone roboty budowlane w celu doprowadzenia prac do stanu zgodnego z prawem, należało zaskarżoną decyzję uchylić w części wyznaczającej termin na wykonanie obowiązków orzeczonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (Nr [...]). Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali M. i Z. J. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi skarżący zarzucili organowi odwoławczemu: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej: u.p.b.), polegające na nakazaniu skarżącemu wykonania niepalnego, właściwie zbrojonego podłoża pod palenisko o gr. co najmniej 0,15 m, celem doprowadzenia przeprowadzonych prac do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie, pomimo że organ ten dysponował wystarczającymi informacjami co do zgodności wykonanych prac z obowiązującymi przepisami oraz o braku jakichkolwiek zagrożeń związanych z przeprowadzonym zakresem robót budowlanych; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 52 u.p.b. przez jego błędną wykładnię i skutkiem czego nałożenie obowiązku działania na skarżącego, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, że wymiana pieca kaflowego na kominek miała miejscy, gdy właścicielem lokalu był [...] w M., na którym to jako właścicielu spoczywał obowiązek przestrzegania prawa; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 zwanej dalej: k.p.a.), w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa ekspertyzy z dnia [...] marca 2015 r. wraz z aneksem z dnia [...] stycznia 2016 r., protokołu Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., protokołu ustaleń z czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego i polegającego na nie wyjaśnienie pełnego stanu faktycznego oraz braku poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń oraz niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia jaki rzeczywisty związek mają pęknięcia tynku w lokalu mieszkalnym nr [...] z robotami budowlanymi będącymi przedmiotem postępowania w lokalu mieszkalnym nr [...]. Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi zamieszczona została argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum. Skarżący akcentowali w niej przede wszystkim fakt, że w czasie wykonywania przedmiotowych robót właścicielem lokalu była gmina M. Wskazywali również, że powoływane przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym przepisy techniczno-budowlane nie mają zastosowania do wykonanych przez nich robót ze względu na treść § 213 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto wyjaśnili, że wykonali kominek na tożsamym podłożu, które było wykorzystywane dla rozebranego pieca kaflowego, przy czym kominek ma lżejszą konstrukcję i nie stanowi zagrożenia ani dla stropu ani dla mieszkania położonego poniżej. W doręczonej Sądowi w dniu [...] lipca 2017 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. odrzucił skargę wniesioną w tej sprawie, powołując w uzasadnieniu orzeczenia przepis art. 51 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2017 r. Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] lutego 2018 r. pełnomocnik uczestników postępowania – J. i E. B. wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne : Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod Względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, która należy do sfery materialnego prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w rozdziale 8 powołanej ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006). W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje – doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które uprawniły właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sposób legalny dyspozycji uwzględnionej w powołanym w podstawie prawnej decyzji przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w przepisie art. 28 wskazanej powyżej ustawy przyjęta została generalna zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 omawianej ustawy, zawierających enumeratywnie wyliczone rodzaje budów oraz robót budowlanych, których realizacja została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęta wymogiem uprzedniego dokonania zgłoszenia. Wskazana powyżej regulacja oznacza, że niezastosowanie się inwestora do nakazu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, jeżeli ustawodawca tego wymaga, skutkuje kwalifikowaniem takich działań inwestorskich jako działanie bezprawne, czyli samowolne, które sankcjonowane jest odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Z nie budzących wątpliwości ustaleń organów właściwych instancyjnie wynika, że objęte przedmiotowym postępowaniem roboty budowlane, polegające na wykonaniu kominka w miejscu rozebranego pieca kaflowego i wykonaniu przewodu wentylacyjno-spalinowego w lokalu mieszkalnym numer [...] położonym w budynku oznaczonym numerem [...] w [...] gm. M., zostały zrealizowane przez M. i Z. J. – inwestorów robót w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorzy przystępując do ich wykonania nie dysponowali bowiem pozwoleniem na budowę, udzielonym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z wymogiem wynikającym z powoływanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W takich okolicznościach właściwy organ nadzoru - budowlanego pierwszej instancji był zobligowany do przeprowadzenia tzw. procedury naprawczej uregulowanej w przepisach art. 50-51 omawianej ustawy, a przewidzianej dla robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49 b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane tj. innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Pierwszym etapem tej procedury jest wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót, o którym stanowi art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym instytucja wstrzymania robót ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy roboty są w trakcie realizacji. W ramach drugiego etapu natomiast organ podejmuje w sprawie decyzję merytoryczną - jedną z tych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy. Decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest podejmowana wówczas, gdy organ stwierdzi brak w danym przypadku możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami - w zależności od charakteru i zaawansowania robót organ nakazuje zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeżeli natomiast istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wzmiankowanej ustawy, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Z akt sprawy wynika, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym za podstawę swojej oceny przyjęły sporządzoną przez osobę uprawnioną ekspertyzę techniczną, uzupełnioną aneksami oraz ustalenia dokonane podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości lokalowej przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2016 r., w toku których wykonane zostały dwa odwierty w stropie pomieszczenia nad którym usytuowano wykonany samowolnie kominek. Z przedłożonego w sprawie opracowania technicznego, załączonego do materiału sprawy wynika, że przedmiotowe roboty (tj. wykonanie kominka i przewodu wentylacyjno-spalinowego) nie powodują stanu zagrożenia dla lokalu mieszkalnego położonego poniżej i wykonane zostały w sposób odpowiadający obowiązującym normom i przepisom. Organy uznały jednak, że czynności dokonane w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2016 r. (dwa odwierty w stropie na głębokości 36 cm) uprawniają do wniosku, że kominek został wykonany w sposób naruszający przepis § 265 (zd. pierwsze) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem będąc – stosownie do nomenklatury techniczno-budowlanej – paleniskiem nie został posadowiony na płycie żelbetowej o określonych przepisami wymiarach. Jednocześnie organy orzekające w postępowaniu instancyjnym uznały – odwołując się do treści ekspertyzy technicznej i opinii kominiarskich, że wykonane roboty budowlane, wcześniej opisywane, nie naruszają przepisów § 132 ust. 3 i § 150 ust. 9 wskazanego powyżej rozporządzenia. (Powołane przepisy dotyczą warunków dopuszczalności instalowania kominków w budynkach mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i niskiej wielorodzinnej oraz wentylacji pomieszczeń z paleniskiem i grawitacyjnym odprowadzaniem spalin.) Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń ani prawidłowości przyjętej przez organy właściwe instancyjnie, oceny. W takich okolicznościach zasadne było – zdaniem Sądu – skorzystanie przez organ nadzoru budowlanego z dyspozycji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane i zobowiązanie inwestorów do wykonania niepalnego, właściwie zbrojonego podłoża pod palenisko o grubości co najmniej 0,15 m, stosownie do wymogu wynikającego z przepisu § 265 ust. 1 (zd. pierwsze) powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu prawidłowe też było uznanie przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym, że wykonanie robót budowlanych objętych decyzją rozstrzygającą sprawę, pozwoli uzyskać wymagany przez ustawodawcę stan zgodności z prawem, dla osiągnięcia którego przyjęte zostały w ustawie procedura legalizacyjna i naprawcza. Istotne – zdaniem Sądu – jest również to, że z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny nie wynika, aby zrealizowane przez M. i Z. J. w warunkach samowoli roboty budowlane, naruszały przepisy prawa, w tym przepisy techniczno-budowlane w inny jeszcze sposób niż ten, który został uwzględniony w decyzji orzekającej o przedmiotowym obowiązku. Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 837/11, Lex nr 1053180). Należy przy tym zwrócić uwagę, że w takich okolicznościach, jakie istnieją w sprawie właściwy organ administracji publicznej - podporządkowany zasadzie praworządności - nie ma legalnej możliwości obciążania inwestorów obowiązkiem wykonania innych robót budowlanych lub czynności, niż te, które warunkują legalność robót zrealizowanych i mają zagwarantować stan ich zgodności z prawem. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący stosunków własnościowych w przedmiotowym lokalu, bowiem adresatem nakazu wydawanego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest zawsze inwestor lub aktualny właściciel obiektu, w którym wykonano roboty budowlane w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Niezasadny był również zarzut wyprowadzony z treści § 203-205, § 207 i § 213 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, regulujących kwestie odporności pożarowej budynków, klas odporności i bezpieczeństwa pożarowego, bowiem żaden z powołanych przepisów nie znosi stwierdzonej w sprawie niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi ani nie pozostaje w związku materialno- lub formalnoprawnym z przedmiotem sprawy. Ponadto – wobec stwierdzonego naruszenia zrealizowanymi robotami budowlanymi przepisu § 265 ust. 1 (zd. pierwsze) powołanego powyżej rozporządzenia nie był istotny w sprawie związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy wykonaniem w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi kominka w lokalu mieszkalnym numer [...], a pęknięciami tynku w lokalu mieszkalnym numer [...]. Okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zasadnicze znaczenie w niej miał stwierdzony fakt niezgodności wykonanych przez M. i Z. J. robót, wcześniej opisywanych z prawem. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając prawidłowość zastosowania przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego - nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.