II SA/Wr 210/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA del. do WSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA del.do WSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody D. z dnia 30 listopada 2000 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz J. R. kwotę 25 zł. /dwadzieścia pięć złotych/ tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J. R. jest w/w decyzja Wojewody D. z dnia 30 listopada 2000r., Nr [...], wydana na podstawie art.138 § 1 pkt.2 k.p.a., uchylająca w całości decyzję Starosty Powiatu G. z dnia 15 listopada 1999r. o udzieleniu M. H. pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody D. z dnia 22 grudnia 1997 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 27 sierpnia 1996 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 10 sierpnia 1999r. wyrokiem sygn. akt II SA/Wr 195/98 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia, Starosta Powiatu G., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydał decyzję z dnia 15 listopada 1999r. Nr [...] w której, na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm./ orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego położonego w G., przy Pl. L. [...]. Wymienione wyżej rozstrzygnięcie Starosty G. zakwestionował J. R., zarzucając w odwołaniu naruszenie przepisów art. 57 i 59 Prawa budowlanego poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, mimo nie zachowania warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę i poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także mimo z góry zamierzonego przez inwestora działania w sprzeczności z prawem. Skarżący zarzuca, że organ I instancji naruszył prawo wydając pozwolenie na użytkowanie obiektu, który został wykonany według niezatwierdzonego projektu stosowną decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę. Z uwagi na powyższe skarżący domaga się uchylenia decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz zobowiązania inwestora na podstawie art. 51 Prawa budowlanego do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Organ II instancji dokonując analizy akt sprawy oraz złożonego odwołania J. R. od decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu, wydanej przez Starostę G. w dniu 15 listopada 1999r. Nr [...] stwierdził, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż organ I instancji wydał decyzję mimo braku podstaw do orzekania w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane powszechnie, lecz jedynie w przypadkach określonych w art. 55 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę, lub stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, albo gdy wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 ustawy, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie wyjaśniające w sprawie realizacji przedmiotowego obiektu, nie wydał takiej decyzji. Organ ten wprawdzie podjął czynności wyjaśniające, spowodowane interwencją J. R. - użytkownika lokalu sąsiedniego - domagającego się zobowiązania inwestora do wykonania jednej ze ścian zewnętrznych rozbudowywanego sklepu ściśle według zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz w wyniku przeprowadzonych czynności organ prowadzący postępowanie w tej sprawie uznał, że zmiany nie odstępują w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę, i w konsekwencji ograniczył swoje żądania w stosunku do inwestora jedynie do wykonania inwentaryzacji powykonawczej z naniesieniem zmian i akceptacją ich przez projektanta. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie o zakończeniu robót budowlanych miał zatem obowiązek sprawdzenia, jakie powinności zostały nałożone na inwestora w decyzji pozwolenia na budowę obiektu, a przede wszystkim, czy zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy też nie. To ustalenie ma decydujący wpływ na sposób prowadzenia w tym zakresie postępowania. Jak wynika z akt sprawy, inwestorka M. H. uzyskała decyzję pozwolenia na rozbudowę lokalu usługowo-handlowego w G. przy Pl. 1000-lecia 13a, wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. w dniu 10 marca 1995 r. Nr [...]. W decyzji tej nie został nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, zawarto w niej bowiem m.in decyzję następującej treści: "Jednocześnie zobowiązuje się inwestora do zawiadomienia tut. Urzędu o zakończeniu budowy co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. " Realizując powyższy nakaz M. H. w dniu 11 grudnia 1995 r. złożyła zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Do zawiadomienia załączyła oryginał dziennika budowy. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. pismem z dnia 19.12.1995 r. nr [...] skierowanym do M. H. zobowiązał zainteresowaną do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej obiektu. W dniu 17 stycznia 1996 r. M. H. ponownie zawiadomiła o zakończeniu budowy i oddaniu obiektu do użytkowania. W załączeniu przedłożyła następujące dokumenty: 1) dziennik budowy w oryginale wraz z oświadczeniem kierownika budowy o zgodności wykonanego obiektu z obowiązującymi warunkami technicznymi warunkami pozwolenia na budowę ze zmianami w stosunku do rozwiązań projektowych, 2) kopię protokołu odbioru w którym zawarto informację o uporządkowaniu terenu budowy, 3) inwentaryzację powykonawczą z adnotacją projektanta dot. wprowadzonych zmian, 4) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą wykonaną przez uprawnionego geodetę. Dalej organ wskazał, iż ocena prawidłowości i kompletności złożonych dokumentów należy wyłącznie do uznania organu administracji architektoniczno-budowlanej i jest dokonywana pod kątem zgodności złożonej dokumentacji z obowiązującymi przepisami oraz jej przydatności jako materiału dowodowego w toczącym się postępowaniu. Skoro zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej po otrzymaniu kompletnego zawiadomienia o zakończeniu budowy /co nastąpiło w dniu 17 stycznia 1996r./, i po dokonaniu oceny materiału dowodowego nie wniósł zastrzeżeń, ani też nie wydał decyzji wyrażającej sprzeciw organu, nie miał podstaw do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy przewiduje tzw. "milczącą zgodę" organu administracji architektoniczno-budowlanej, w przypadku, gdy nie ma zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu została wydana bez podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe należało zdaniem organu orzec jak w osnowie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. R. ponowił zarzuty oraz argumentację podniesioną w odwołaniu, a nadto zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 7, art. 10, art. 89 § 2, art. 77 oraz 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego, co wynika z nierozpatrzenia w toku postępowania oględzin obiektu i rozprawy administracyjnej i skutkuje nierozpoznaniem istoty odwołania, 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji oraz umorzeniu postępowania przed organem I instancji pomimo obowiązku merytorycznego orzeczenia w sprawie, 3. art. 54 oraz 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - wg stanu prawnego na dzień 11 grudnia 1995r. polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż w dacie zgłoszenia obiektu przez inwestora sprzeciw organu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu nie wymagał formy decyzji administracyjnej i skutkował obowiązkiem ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie, 4. niezastosowanie się organów do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 1999r. /II SA/Wr 195/98/, a jednocześnie rażące naruszenie przepisów art. 57 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, polegające na nieuzasadnionym legalizowaniu przez organ odstępstw od projektu budowlanego, będącego integralną częścią pozwolenia na budowę, dokonanych w sposób świadomy i celowy, naruszający jednocześnie uzasadnione interesy skarżącego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz orzeczenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Istotne jest w rozpatrywanej sprawie, że zgodnie z przepisem art.153 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zatem ustalona w cyt. wyżej przepisie zasada, w myśl której : "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. w sprawie III RN 139/97, opubl. OSNAP 1999/1/2/. Zważywszy na powyższe, stwierdzić należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 1999r., sygn.akt II SA/Wr 195/98 - nie zostały wyłączone, zatem tak organ, jak i Sąd związani są wyrokiem . Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Wojewody D. z dnia 10 sierpnia 1999r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie sklepu z artykułami papierniczymi, stwierdzając naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to m. innymi przepisu art.7, art.75 i art.107 § 3 k.p.a. Trafnie organ odwoławczy przyjmuje, że pozwolenie na użytkowanie obiektu, wydawane jest w ściśle określonych sytuacjach, wymienionych w art.55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./. Wydając w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję z dnia 30 listopada 2000r. mocą której uchylono w całości decyzję Starosty Powiatu G. z dnia 15 listopada 1999r. o udzieleniu M. H. pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego i umorzono postępowanie pierwszej instancji, organ odwoławczy przyjął, że brak było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji przedmiotowej decyzji, ponieważ nie zachodziła żadna z okoliczności wymienionych w art.55 ust.1 Prawa budowlanego. Z powyższym rozstrzygnięciem Sąd nie może się zgodzić z następujących przyczyn: Zgodnie bowiem z art.55 ust.1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub 3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że w wydanej dla M. H. decyzji - pozwoleniu na rozbudowę pawilonu usługowo - handlowego w G. przy Placu L. [...] z dnia 10 marca 1995r., Nr [...], nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z akt sprawy nie wynika także, by właściwy organ wydał na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego decyzję nakazującą dokonanie M. H. określonych czynności, zmian lub przeróbek. Jednakże istotną kwestią w okolicznościach niniejszej sprawie, która wymagała przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego zgodnie z art.7, 75 § 1, 77 § 1 i art.80 k.p.a. - było ustalenie, czy w sprawie ma miejsce sytuacja określona w art.55 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem - uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę . Podkreślić w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu decyzji Starosty Powiatu G. z dnia 15 listopada 1999r., wydanej m. innymi w oparciu o przepis art.55 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego, o udzieleniu M. H. pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego, organ stwierdza, że miało miejsce naruszenie warunków pozwolenia na budowę, które polegało na przesunięciu ściany w narożniku o 38 cm na etapie realizacji, co spowodowało zmianę kąta w stosunku do ściany sąsiadującego sklepu z kąta 99 na kąt 90. Organ odwoławczy wydając zaś zaskarżoną decyzję przyjął, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie, z tego to przede wszystkim względu, że przepis art.54 ust.1 Prawa budowlanego przewiduje tzw. "milcząca zgodę " organu w przypadku, gdy nie ma zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Otóż zgodnie z art.54 ust.1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Umknęło zatem uwadze organu, że z cyt. wyżej przepisu wynika, że właściwy organ do którego wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy, obowiązany jest badać, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności ściśle określone w przepisie art.55 Prawa budowlanego. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie, sam organ pierwszej instancji przyznaje, że przy realizacji spornej budowy miało miejsce naruszenie warunków pozwolenia na budowę, gdy w myśl art.55 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, to wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy sporny obiekt wykonany został rzeczywiście z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 10 marca 1995r., Nr [...], pozwala na stwierdzenie, że brak było dostatecznych podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art.138 § 1 pkt.2 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie wniesione przez J. R. odwołanie od decyzji Starosty Powiatu G. z dnia 15 listopada 1999r. o udzieleniu M. H. pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego, winien mieć na względzie przepis art.140 k.p.a. zgodnie z którym, w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien zatem przeprowadzić wszechstronne postępowanie, opierając się nie tylko na materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji, lecz także korzystając z uprawnień określonych w art.136 k.p.a., rozważyć przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego , dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, mając przy tym na względzie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu / art.10 § 1, art.78 § 1 , art.79 § 1 k.p.a./. Powyższe ustalenia wskazują zatem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c, art.152 i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.