II SA/Wr 2101/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant : prakt. Dagmara Warwas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2005 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Wojewody D. z dnia 1 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego wymeldowania R. P. I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia 15 lipca 2003 r. Nr [....]; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej 10 zł (dziesięć złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane. Postanowieniem z dnia 1.09.2003 r. Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z 15.07.2003 r. nr [...], którym zawieszono postępowanie w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego R. P. w lokalu przy ul. B. S. [...] we W. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ ewidencji ludności podejmuje decyzję o wymeldowaniu osoby z miejsca pobytu stałego w dwóch sytuacjach: 1/ wobec osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, 2/ wobec osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy a nowego miejsca jej pobytu stałego nie można ustalić. Wojewoda D. wywodził, że ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez opuszczenie miejsca pobytu stałego, lecz w orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że opuszczenie miejsca pobytu stałego ma być wyrazem nieskrępowanej woli przeniesienia centrum życiowego w inne miejsce. Podniesiono też, że z akt sprawy o wymeldowanie R. P. wynika, iż wniósł on pozew przeciwko W. P. o ochronę naruszonego posiadania, a zatem - w ocenie organu administracyjnego - zawisła przed sądem powszechnym sprawa o ochronę naruszonego posiadania spornego lokalu stanowi zagadnienie wstępne w sprawie, w rozumieniu art.97§1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie. Wobec powyższego, jak wskazał Wojewoda D., zawieszenie postępowania w sprawie jest zgodne z prawem i zasadne. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem W. P. wniosła do naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której domagała się prowadzenia posterowania w sprawie wymeldowania z jej mieszkania R. P. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art.3§1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy). W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97. § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zagadnienia wstępnego" i ta przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego niewątpliwie jest problematyczna i niejednoznaczna. W ocenie składu orzekającego podzielić należy jednakże pogląd, że zagadnienie wstępne to sytuacja, w której merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do wyłącznej kompetencji innego organu; zagadnienie wstępne zachodzi, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ; ocena zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym postępowanie administracyjne toczy się. Wystąpienie zagadnienia wstępnego oznacza zatem, że bez jego rozstrzygnięcia przez inny właściwy organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zdaniem sądu w sprawie o wymeldowanie osoby z miejsca pobytu stałego w przypadku toczącego się postępowania cywilnego o przywrócenie posiadanie nie można mówić o wystąpieniu w sprawie administracyjnej zagadnienia wstępnego w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 97§ 1 pkt 4 kpa, obligującego organ administracyjny do zawieszenia postępowania. Wskazać należy, iż zgodnie z art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10.04.1974r. (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 87, poz.960 ze zm.) " Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić". Poza sporem ugruntowany jest przy tym pogląd, że "opuszczenie" - jako przesłanka wymeldowania - musi mieć charakter trwały i dobrowolny. W tym stanie rzeczy niewątpliwie postępowanie cywilne w sprawie o przywrócenie posiadania pozostaje w związku z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wymeldowania, może rzutować na ocenę dobrowolności opuszczenia lokalu, niemniej jednak brak podstaw do przyjęcia, że organ administracyjny pozbawiony jest przez ustawodawcę możliwości samodzielnej oceny charakteru opuszczenia lokalu i poczynienia w tym zakresie samodzielnych ustaleń stanu faktycznego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Nieuprawniona jest teza, iż bez orzeczenia przez sąd powszechny o zasadności powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania niemożliwe i wykluczone jest wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie organ administracyjny nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie o przywrócenie naruszonego posiadania, nie oznacza to jednak, że nie może samodzielnie - bez wcześniejszego orzeczenia sądu powszechnego - ocenić czy spełniona została w sprawie ustawowa przesłanka opuszczenia (trwałego i dobrowolnego) lokalu. Żaden bowiem przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym (vide wyrok NSA z dnia 18.04.2002r. sygn.akt V SA 2353/01). Jak zasadnie, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18.04.2000r. (sygn.akt V SA 1701/99) "Ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia (spornego) lokalu nie jest wyłączone z właściwości orzekającego w sprawie meldunkowej organu administracji, który w ramach administracyjnego postępowania dowodowego uprawniony jest do samodzielnych ustaleń i ocen w tym zakresie także, gdy równolegle toczy się postępowanie karne mogące obejmować ustalenia w analogicznym zakresie. W konsekwencji, ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu nie może być kwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.". Pamiętać przy tym należy, że ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego winno ono mieć charakter ciągły, toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia aż do chwili wydania decyzji. Zawieszenie postępowania jest wyjątkiem od tej zasady. Z tego względu podstawy obligatoryjnego jak i fakultatywnego zawieszenia postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tak więc choć poza sporem ewentualne orzeczenie przez sąd powszechny w przedmiocie przywrócenia posiadania stanowić może okoliczność rzutującą na ocenę materiału dowodowego sprawy i na czynione w sprawie przez organ administracyjny ustalenia stanu faktycznego - to jednak nie jest to tożsame z przyjęciem, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od orzeczenia przez sąd powszechny. Wprawdzie w kwestii zagadnienia wstępnego w tzw. sprawach "meldunkowych" dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do końca było jednolite. Godzi się jednak podnieść, że orzeczenia opowiadające się za zawieszaniem postępowań administracyjnych do czasu zakończenia przez sąd powszechny postępowań cywilnych zapadały w innym stanie prawnym - tj. w stanie prawnym sprzed utraty mocy obowiązującej art.9 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.06.2002r. (sygn.akt K 20/01). Zgodzić należy się z tym, że organem właściwym do orzekania w przypadku sporu co do praw do lokalu jest sąd powszechny. Zatem w przypadku konieczności ustalenia praw do lokalu toczące się w tym przedmiocie postępowanie cywilne stanowiłoby o istnieniu zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zwieszenie postępowania administracyjnego. Na mocy jednakże powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie do lokalu nie jest już przesłanką podlegająca badaniu w sprawie o zameldowanie czy wymeldowanie - stąd zawieszanie postępowania administracyjnego nie znajduje oparcia w prawie. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145§ 1 pkt.1 lit. "c", art. 200 i art.152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.