II SA/Wr 2110/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno-Drogowych "A" Spółka z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na przejściowe gromadzenie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...]obręb M. przeznaczonych do wykorzystywania lub unieszkodliwiania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...]z dnia [...]Wójt Gminy L. na podstawie art. 21 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.) odmówił Przedsiębiorstwu Robót Inżynieryjno-Drogowych A Sp. z o.o. w L. wydania zgody na miejsce i sposób gromadzenia na działce [...]w M. określonych odpadów, w szczególności odpadów z remontów i przebudowy dróg – mas asfaltowych. Według uzasadnienia tej decyzji, zgodnie z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...]przeznaczona jest pod budownictwo usług rzemieślniczych – budowę warsztatu stolarskiego. Działalność przedsiębiorstwa Spółki nie zalicza się do działalności usługowo-rzemieślniczej, natomiast stwarza uciążliwości szkodliwe dla środowiska, co zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. nr 49, poz. 196) uzasadniało decyzję odmowną. W odwołaniu Spółka wskazała, że spełnia warunki określone w art. 21 ust. 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy o odpadach, gdyż gromadzi wyłącznie odpady nie przeznaczone do składowania, gromadzenie to wynika z procesów technologicznych remontów dróg i organizacji robót na placu budowy oraz jest prowadzone w okresach nie dłuższych niż jeden rok, a w końcu odbywa się na terenie będącym jej własnością. Przy wydawaniu decyzji rozważane powinny być wyłącznie te warunki, nie zaś dodatkowe przesłanki błędnie ustalone i zbędnie powołane. Decyzją nr [...]z dnia [...] (dołączoną do skargi) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło powyższą decyzje i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie wyrażenia zgody na miejsce i sposób gromadzenia odpadów organ powinien dokonać oceny, czy wnioskodawca spełnia wymogi ustanowione w art. 21 ust. 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy o odpadach. Ustawodawca nie uzależnia wydania takiego zezwolenia od spełnienia przez zainteresowany podmiot dodatkowych niż powyższe warunków. Opisane w decyzji odmownej okoliczności mogły uzasadnić wszczęcie odrębnych postępowań administracyjnych, natomiast nie mogły stanowić podstawy do wydania tej decyzji, skoro nie wchodziły w zakres ustawowych warunków udzielenia zezwolenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją nr [...] z dnia [...]Wójt Gminy L. na podstawie art. 21 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach zezwolił Spółce na przejściowe gromadzenie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...]w M. przeznaczonych do wykorzystywania lub unieszkodliwiania z wyjątkiem składowania, jak zużyte czyściwo, złom stalowy, zużyte opony, beczki po masie asfaltowej, zużyte filtry olejowe i powietrze, drewno odpadowe, masy ziemne i odpady z remontów i przebudowy dróg, w ilościach określonych w decyzji, pod warunkiem a) zabezpieczenia miejsc gromadzenia odpadów w urządzenia do odprowadzania i gromadzenia wód odciekowych zgodnie z wymogiem określonym w art. 22 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 7 ustawy o odpadach, b) selektywnego gromadzenia poszczególnych rodzajów odpadów nie dłużej niż jeden rok z przeznaczeniem do wykorzystywania i unieszkodliwiania, c) wykorzystywania i zastosowania odpadów do celów produkcyjnych z zachowaniem warunków określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 20 listopada 2000r. (Dz. U. Nr 100, poz. 1078), d) przekazywania w/w odpadów tylko odbiorcom posiadającym stosowne zezwolenie oraz możliwości techniczne, e) prowadzenia ewidencji jakościowej i ilościowej przyjmowanych i wytworzonych odpadów, f) usuwania i transportowania odpadów w sposób nie powodujący zagrożeń dla środowiska. W uzasadnieniu wskazał, że zasadnicza działalność usługowa Spółki odbywa się poza obiektem w M. Działka nr [...]będąca własnością Spółki wykorzystywana jest jako miejsce postojowe dla samochodów ciężarowych i sprzętu drogowego oraz do gromadzenia w okresie nie dłuższym niż jeden rok odpadów powstających w wyniku stosowanych procesów technologicznych bądź organizacyjnych. Odpady z remontów i przebudowy dróg przeznaczone są w całości do wykorzystywania w dalszej działalności usługowej do remontów nawierzchni drogowych. Plac magazynowy oraz postojowy utwardzony jest grysem bazaltowym. Spółka udokumentowała spełnienie wymogów określonych w art. 21 ust. 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy o odpadach. Odwołanie od tej decyzji wniósł F. K., właściciel sąsiedniej nieruchomości, zarzucając pominięcie wymogów ustalonych w art. 22 ustawy o odpadach, czyli pozwolenia na budowę placu magazynowego i zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzi, ochrony środowiska i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał, że Spółka wytwarza odpady w miejscu wykonywania usług, a następnie przewozi je na działkę w M.. Rozładunek stwarza duży hałas, bryły asfaltu rozbijane są młotem pneumatycznym. Następnie asfalt jest wywożony. To samo dotyczy przywozu i wywozu grysu bazaltowego, co wywołuje zapylenie. Ciągła praca sprzętu odbywa się w pobliżu domu mieszkalnego, w przyszłości powstaną tam inne domy jednorodzinne, których mieszkańcy także będą narażeni. W piśmie z dnia [...]złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1999r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. nr 77, poz. 335), Kierownik Delegatury w L.Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że uzgodnienie miejsca i sposobu gromadzenia odpadów powinno zostać poprzedzone oceną, czy spełnia ono wymogi ochrony środowiska, podczas gdy zakład gromadzi odpady bez spełnienia wymogu określonego w art. 22 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 7 ustawy o odpadach. Zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że przy wydawaniu zgody na miejsce oraz sposób gromadzenia odpadów przeznaczonych do wykorzystania lub unieszkodliwiania organ powinien uwzględnić wymagania ustalone w art. 22 ustawy o odpadach, w tym czy miejsce to spełnia wymagania prawa budowlanego w postaci pozwolenia na budowę lub zmianę sposobu użytkowania terenu oraz inne warunki zmierzające do przeciwdziałania negatywnemu wpływowi gromadzonych odpadów na środowisko. W odniesieniu do odpadów wytwarzanych przez przedsiębiorstwa budujące lub remontujące drogi, wnioskodawca jest ich odbiorcą. Organ powinien był więc sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia warunki określone w ustawie dla odbiorcy tj. czy posiada zezwolenie na usuwanie, wykorzystywanie lub unieszkodliwianie tych odpadów, w tym na ich transport (art. 11 ust. 9a ustawy). Organ nie sprawdził, czy miejsce gromadzenia odpadów spełnia wymagania określone w art. 22 ustawy. Wnioskodawca nie wykazał, iż gromadzenie odpadów na określonej nieruchomości wynika z procesów technologicznych bądź organizacyjnych przedsiębiorstwa, nie wskazał terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie przełożył stosownych umów z wytwarzającymi odpady oraz umów z odbiorcami odpadów wytwarzanych przez wnioskodawcę. Uzasadniało to ponowne rozpoznanie sprawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu Spółka wniosła o uchylenie tej decyzji jako naruszającej prawo. Skarżący zarzucił przede wszystkim, że odwołanie wniósł F. K. nie będący stroną, skoro wielokrotnie przeprowadzone na jego wniosek kontrole sanitarne nie wykazały "imisji" (powinno być immisji), czyli niekorzystnego oddziaływania z nieruchomości Spółki na nieruchomość odwołującego się w rozumieniu art. 144 kodeksu cywilnego. Kolegium naruszyło art. 7, 9 i 10 § 1 k.p.a., skoro skarżącemu nie doręczono odpisu odwołania i nie umożliwiono udziału w postępowaniu odwoławczym, a ponadto stanowisko prawne organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym uprzednio przez ten sam organ w decyzji z dnia [...]Pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska nie mogło zostać uznane za odwołanie i nie wiadomo czy zostało złożone z dochowaniem terminu. Jego odpisu także nie doręczono skarżącemu. W sposób bezprawny Kolegium zażądało od skarżącego uzyskania zezwolenia z art. 11 ust. 9a ustawy o odpadach oraz naruszyło powołane w decyzji Wójta podstawy prawne poprzez uchylenie tej trafnej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Właściciel sąsiedniej nieruchomości z uwagi na zagrożenia powstające przy gromadzeniu odpadów był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., o ile nawet wybudował budynek mieszkalny niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Skarżący został poinformowany o złożonych odwołaniach i miał możność zapoznania się z aktami sprawy. W pozostałym zakresie Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z przedstawionego powyżej materiału sprawy, do istotnych zagadnień wymagających rozstrzygnięcia należało zaliczenie skarżącego do przedsiębiorców wytwarzających odpady albo będących odbiorcami odpadów oraz ustalenie sposobu stosowania art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.), zatem czy ustanowione w nim przesłanki wydania decyzji o udzieleniu zgody na miejsce oraz sposób gromadzenia odpadów mają charaktery wyłączny, oraz na czym powinno polegać odpowiednie stosowanie wymagań ustalonych w art. 22 ustawy stosowanych na mocy odesłania zawartego w art. 21 ust. 7 ustawy. Skarżący przedstawił ponadto do rozważenia określone kwestie procesowe, związane z postulatem konsekwencji lub jednolitości kolejnych rozstrzygnięć organu odwoławczego w tej samej sprawie przy niezmienionym stanie faktycznym lub prawnym, dochowaniem procesowych gwarancji praw stron, a w końcu ustaleniem kręgu podmiotów mogących być stronami w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu należało jednak najpierw zwrócić uwagę na wstępną kwestię zaliczenia mas asfaltowych do kategorii odpadów z uwagi na przedstawiony przez skarżącego sposób ich wykorzystania na miejscu prowadzonych robót drogowych. Zgodnie z określeniem ustawowym (art. 3 pkt 1 ustawy) odpady to przedmioty lub substancje nieprzydatne w miejscu lub czasie, w którym powstały. Gdy wykorzystywane są równolegle z ich powstaniem, nie stanowią odpadów (wyrok NSA z 18.03.1991r. IV SA 1073/90 ONSA z. 3-4, poz. 57). To wykorzystywanie w jednym cyklu technologicznym nie wyklucza ich nieznacznego przemieszczania lub chwilowego gromadzenia w danym miejscu, uzasadnionych względami produkcyjnymi. Substancje nie wykorzystane w danym czasie i miejscu, wytworzone przez skarżącego przy wykonywaniu robót drogowych stanowiły odpady, które zamierzał wykorzystać gospodarczo w toku dalszych robót (tych samych lub takich samych w innym miejscu), a do tego czasu gromadzić je legalnie na placu stanowiącym jego własność. Z tego punktu widzenia także cecha nieprzydatności tych substancji wymagała wnikliwej oceny, o ile nawet sam skarżący wszelkie substancje powstałe w trakcie robót w całości zaliczał do odpadów, zatem nie tylko te wymagające przejściowo gromadzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konieczność indywidualnej oceny w danej sprawie, czy określona substancja stanowi odpad (wyrok NSA z 7.07.1993r. IV SA 1713/92 ONSA 1994 z. 3, poz. 108). Prawidłowe stosowanie ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach wymagało ścisłego rozgraniczenia między wytwarzającymi odpady a ich odbiorcami, skoro niekiedy istotne postanowienia ustawy odnosiły się wyłącznie do przedsiębiorców należących tylko do jednej z tych grup. W niektórych przypadkach i w odniesieniu do takich samych odpadów dany podmiot może być jednocześnie wytwarzającym i odbiorcą, co wymaga jednak konkretnych ustaleń faktycznych. W obecnie rozpoznawanej sprawie opisany przez skarżącego i niekwestionowany przez organ sposób powstawania odpadów, pozwalał w nawiązaniu do określeń ustawowych (art. 3 pkt 6 – wytwarzający odpady to przedsiębiorca prowadzący działalność powodująca powstawanie odpadów, art. 3 pkt 7 – odbiorca odpadów to przedsiębiorca, któremu wytwarzający odpady zlecili wykonywanie obowiązków usuwania odpadów z miejsc ich powstawania, wykorzystywania lub unieszkodliwiania) uznawać skarżącego za wytwarzającego odpady. Skarżący przy dokonywaniu remontów dróg usuwał dotychczasowe nawierzchnie lub inne wbudowane elementy, a następnie od razu na miejscu wykorzystywał je jako materiał do robót, zaś niewykorzystane na miejscu materiały nabywał od inwestorów. Inwestorzy ci zatem zlecali skarżącemu naprawę dróg, nie zaś odpłatne odbieranie posiadanych przez siebie pozostałości po remontach dokonanych przez innego przedsiębiorcę. O ile nawet skarżący przedstawiał siebie jako odbierającego odpady, nie zwalniało to organów od należytego wyjaśnienia tej okoliczności z udziałem strony w myśl zasad wynikających z art. 9, ale także art. 7 i 8 k.p.a. Sposób postępowania skarżącego z odpadami (czyli przedmiotami uzyskanymi w miejscu prowadzenia robót lecz w tym miejscu czasowo nieprzydatnymi, bowiem nie podlegającymi wbudowaniu od razu) wymagał ocen na tle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z opisu uzyskanego od stron oraz w toku oględzin placu wynikało niewątpliwie istnienie określonego ciągu technologicznego i organizacyjnego, pozwalającego skarżącemu na niezwłoczne wykorzystanie tych odpadów jako materiałów do remontów dróg. Wymaga ponownie podkreślenia, że o ile materiały te zostały użyte na miejscu w toku konkretnego remontu, to nigdy nie stanowiły odpadów. Gromadzenie było niezbędne dla skarżącego jako element omawianego ciągu technologicznego. Zwraca uwagę, że znowelizowane przepisy art. 8 i art. 10 ustawy w odniesieniu do sposobu usuwania i wykorzystywania odpadów innych niż niebezpieczne w istotny sposób ograniczyły ingerencję organów administracji w tym zakresie w odniesieniu do wytwarzających odpady. W toku dotychczasowego postępowania organy nie ustaliły natomiast okoliczności faktycznych uzasadniających zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 11 ust. 9a ustawy. Ustalono natomiast, że skarżący umieszcza odpady na działce stanowiącej jego własność, odpady te przeznacza do wykorzystywania, zaś wynika to z procesów technologicznych lub organizacyjnych prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa, w jego przypadku odpadami stają się przedmioty lub substancje niewykorzystane na miejscu prowadzenia robót remontowych, które nabywa w celu wykorzystania w innym czasie lub miejscu, a w ostateczności przeznacza je do unieszkodliwiania. Skarżący wykazał zatem przesłanki ustawowe uzyskania zgody na miejsce oraz sposób gromadzenia odpadów ustanowione w art. 21 ust. 6 ustawy. Jest to decyzja niezależna od wszelkich innych ewentualnych zezwoleń. Zgodnie z art. 21 ust. 7 ustawy w decyzji należy określić wymagania podobne do ustalonych w art. 22 ustawy w odniesieniu do pozwolenia na budowę składowiska odpadów. Nie oznacza to oczywiście, że skarżący miał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, skoro jego wniosek dotyczył jedynie zgody na miejsce gromadzenia odpadów. Wymagania te zostały w sposób prawidłowy określone w treści decyzji organu I instancji. Nie były uzasadnione zastrzeżenia skarżącego wobec uznania odwołujących się za stronę lub dochowania terminu do złożenia odwołania. Zgodnie z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. nr 77, poz. 335) właściwy organ mógł w wystąpieniu wnieść o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, łącząc tę czynność z odwołaniem wniesionym w terminie otwartym dla strony i korzystać wówczas z praw strony w tym postępowaniu. Złożenie pisma bezpośrednio w organie odwoławczym nie miało znaczenia przy ocenie zachowania terminu (art. 65 § 2 k.p.a.). Według art. 1 ustawy o odpadach, przedmiotem regulacji było min. określenie zasad wykorzystywania odpadów w sposób zapewniający ochronę zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska. Określone w decyzji wydanej na podstawie art. 21 ust. 7 i art. 22 ustawy wymagania powinny zapewnić ochronę zdrowia, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Miał rację skarżący, że w toku licznych kontroli dokonywanych na działce w M. z inicjatywy właściciela sąsiedniej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (niewykluczone, że wybudowanym w odległości mniejszej od zalecanej przez Inspektora Sanitarnego przy uzgadnianiu lokalizacji budynku na działce skarżącego), nie stwierdzono naruszenia przez skarżącego wymogów ochrony środowiska. Nie oznacza to jednak, że ochrona interesów tego właściciela, a w konsekwencji nadanie mu statusu strony w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na gromadzenie odpadów na sąsiedniej działce, uzależnione jest od wykazania w sposób konkretny naruszenia tego interesu, bądź też uzasadnia odmówienie mu pozycji strony w postępowaniu odwoławczym w przypadku niewykazania realności zgłaszanych obaw odnośnie ich naruszenia w wyniku czynności podejmowanych przy gromadzeniu odpadów. W nawiązaniu do konkretnych ocen poczynionych przez Kolegium należy podkreślić trafność poglądów przedstawionych w decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy w dalszym toku postępowania w tej samej sprawie lub w przypadku rozstrzygania spraw o podobnych stanach faktycznych, powinien wyrażać jednolite poglądy prawne lub wskazania, przy przestrzeganiu zasady równości stron i bez dowolności w procesie stosowania prawa. Wydając sprzeczne ze sobą decyzje w tej samej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady, gdy nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ważkich argumentów uzasadniających odstąpienie od poprzednio wyrażonych norm. Jak już wyjaśniono, wadliwa była nowa wykładnia odpowiedniego stosowania art. 22 ustawy przedstawiona w zaskarżonej decyzji, jak też wymaganie badania okoliczności istotnych w odrębnej sprawie administracyjnej na podstawie art. 11 ustawy, niezależnie od wątpliwości odnośnie istnienia przesłanek wszczęcia tej odrębnej sprawy. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz.1 271) orzeczono jak na wstępie.