II SA/Wr 2118/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005r. sprawy ze skargi W.F., M. O., Z.O., E. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę po 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z salą sprzedaży, częścią biurową, socjalną i magazynową o wysokości dwóch kondygnacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. J. P. [...] we W.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że inwestorzy w dniu [...]r. uzyskali decyzję Prezydenta W. nr [...] określającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę pawilonu usługowo-handlowego na terenie nieruchomości przy ul. J. P. [...]we W., a w jej następstwie ten sam organ w dniu [...]r. decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji. Organ I instancji podał również, że w dniu [...]r. złożony został przez pięciu właścicieli działek położonych przy ul. M. D. i J. P., wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. wyjaśnił, że wnioskodawcy są właścicielami działek położonych na przeciwległych stronach ulic, do których przylega nieruchomość objęta inwestycją, nie są natomiast właścicielami działek przylegających do tej nieruchomości, a zatem ich interes prawny nie został naruszony pozwoleniem na realizowanie opisanego wcześniej obiektu, co w konsekwencji wyklucza możliwość uznania ich za stronę postępowania administracyjnego, dotyczącego tej budowy. Prawidłowość decyzji zakwestionowali poprzez odwołanie M. Ś., W. F., M. O., Z. O. i E. B., którzy zarzucili naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie przez organ I instancji, iż wnioskodawcy nie są stroną tego postępowania oraz naruszenie art. 10 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie i niedoręczenie im decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji Nr [...]z dnia [...]r. - pozwolenia na budowę, przez co nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wskazując na wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej w takim zakresie, odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu powołali się na wskazane w konkretny sposób orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i ich tezy odnieśli do przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./. Kontynuując argumentację w tym przedmiocie odwołujący stwierdzili, że spełniają kryteria podmiotu legitymowanego wg art. 28 kpa, a organ I instancji błędnie odmówił im statusu strony postępowania administracyjnego i wznowienia postępowania. W dalszej części uzasadnienia podnieśli, że realizowana inwestycja jest inwestycją liniową w rozumieniu art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./, której charakter - zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - dodatkowo gwarantuje im ochronę uprawnień właścicielskich, w tym ochronę przed nadmiernym hałasem, spalinami i zakłócaniem spokoju. Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to orzeczenie organ II instancji wskazał, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w tej sprawie należało na wstępie ocenić, czy omawianą inwestycją zostały naruszone materialne prawa skarżących, a o tym decydują przepisy prawa materialnego, a nie wewnętrzne przekonanie danej osoby, czy organu. Następnie organ orzekający powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989r. sygn. art. IV SA/1245/90, w którym Sąd stwierdził, że "status strony w postępowaniu administracyjnym wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiającego prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym w sprawach budowlanych stroną jest właściciel sąsiedniej nieruchomości." W tym kontekście Wojewoda D. wyjaśnił, że teren omawianej inwestycji nie graniczy bezpośrednio z działkami odwołujących, a pomiędzy granicami tych działek znajdują się działki należące do Gminy W. oraz do Zarządu Dróg i Komunikacji, a wobec tego wnioskodawcy nie mogli być uznani za stronę tego postępowania w rozumieniu obowiązującego przepisu art. 28 kpa i organ I instancji "słusznie odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta W. Nr [...]z dnia [...]r." Skargę na opisaną powyżej decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu złożyli W. F., M. O., Z. O. i E. B.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując jako podstawę tego żądania naruszenie przy jej wydawaniu przepisów: art. 28 kpa poprzez błędne i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że skarżący nie są stroną postępowania, art. 10 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezapewnienie im czynnego udziału w sprawie i niedoręczenia decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę, art. 107 kpa poprzez niewłaściwe powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 ppkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie odmowy interesów osób trzecich, jakimi są skarżący. W uzasadnieniu skargi wyeksponowana została przede wszystkim kwestia niewłaściwej oceny przez organy obu instancji statusu procesowego skarżących i odmówienie im przymiotu strony postępowania, a w rezultacie tego pozbawienie prawa do ochrony ich interesu prawnego wbrew przepisom prawa materialnego tj. ustawy - Prawo budowlane. Argumentacja skargi stanowi w zasadzie powtórzenie twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...]odmawiającej wznowienia postępowania, uzupełnione powołaniem się na wypowiedzi klasyków nauki procesowego prawa administracyjnego /E. Iserzona, F. Longchampsa, J. Jendrośki, W. Brzezińskiego/, dotyczące subiektywnej i obiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podkreślając przy tym w uzasadnieniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że inwestycja nie graniczy bezpośrednio z działkami skarżących oraz, że nie oddziaływuje ona w sposób szkodliwy na środowisko i na nieruchomości znajdujące się w jej pobliżu. W tych okolicznościach organ II instancji - odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - stwierdził, że wobec nie wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego nie zostali oni uznani za podmiot uprawniony do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisu wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa, które miały zastosowanie przy jej wydawaniu albo przy podejmowaniu innego aktu lub czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyrektywy zawartej w art. 134 § 1 tej regulacji. Zważyć bowiem należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa, uznając tym samym zasadność odmowy wznowienia postępowania w opisanej wcześniej sprawie /niezrozumiałe jest powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 105 kpa, dotyczącego bezprzedmiotowości postępowania, skutkującej jego umorzeniem/. Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały zatem z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z orzeczenia administracyjnego kwalifikowanej wady o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę czynności wszczęcia postępowania, wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnych postępowań zwykłych czy nadzwyczajnych. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym /zwykłym/ dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA. Komentarz, Warszawa 1998; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski. A. Witkowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996/. Podanie /wniosek/ o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tą organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 kpa/ właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie może natomiast przyjąć za podstawę takiego orzeczenia negatywnego wyniku ustaleń co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2, poz. 50/. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika w sposób jednoznaczny, że organy orzekające dokonały oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 kpa. Argumentacja organów orzekających koncentruje się wyłącznie na elementach pojęcia strony postępowania administracyjnego, zawartego w art. 28 kpa i braku możliwości przyznania wnioskodawcom takiego statusu przy jednoczesnym autorytatywnym stwierdzeniu braku naruszenia ich interesu prawnego przez realizowaną inwestycję. Zważyć natomiast należy - co stanowczo jest podkreślone w doktrynie i orzecznictwie, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez nią w prowadzonym w sprawie postępowaniu jurysdykcyjnym. Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 kpa, ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym /prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego/, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego, czy też "wymuszonego" na organach administracji publicznej, przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa. Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie. W okolicznościach przedstawionych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.