II SA/Wr 212/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu W. sprawy ze skargi A. G. – N. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 27 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala skargę. Sąd ustalił następujący stan faktyczny: Postanowieniem nr [...] z dnia 26 listopada 2010 roku, przywołując w podstawie prawnej art. 101, 97 § 1 i 98 § 1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we W.. Z tym postanowieniem nie zgodziła się pani A. G., która złożyła zażalenie. Postanowieniem nr [...] z dnia 27 stycznia 2011 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A. G., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie remontu i przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we W. oraz postępowanie administracyjne w sprawie jego stanu technicznego. Pismem z dnia 5 lipca 2010 roku A. G. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z wnioskiem o "zawieszenie wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. S. [...] we W." do czasu zakończenia postępowania w sprawie przebudowy i remontu tego budynku. We wskazanym piśmie podniosła, że "wszczynanie innej sprawy w przekonaniu wnioskującej ma na celu przeciągnięcie postępowania w sprawie przebudowy i remontu budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] we W.". Po dokonaniu analizy tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia 17 sierpnia 2010 roku, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we W.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem nr [...] z dnia 15 października 2010 roku uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia 17 sierpnia 2010 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia 26 listopada 2010 roku ponownie odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we W.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, stosownie do obowiązujących przepisów prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu, uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego wchodzi w grę w sytuacji śmierci strony lub jednej ze stron, w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych (art. 97 § 1 pkt 1-3 Kpa). Możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego przewiduje też przepis art. 98 § 1 Kpa, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, b) żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, c) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie ma zastosowania art. 98 Kpa stanowiący podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania, tj. jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, gdyż postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we W. zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego z urzędu. Jak widać jedyną możliwą podstawę zawieszenia postępowania mógłby stanowić przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Dla rozstrzygnięcia sprawy należy udzielić odpowiedzi na pytanie czy zakończenie postępowania w sprawie remontu i przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we W. jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej stanu technicznego rzeczonego obiektu. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (komentarz do art. 97 KPA Piotr Przybysz, Lex Polonica). W wyroku z dnia 21.07.1992 r. (III SA 10941/92) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wówczas, gdy treść formalnego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Przenosząc powyższe na realia tej sprawy stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie dopuścił się naruszenia obowiązującego prawa odmawiając zawieszenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] we W.. Skarżąca uzasadniła konieczność zawieszenia postępowania toczącym się postępowaniem w sprawie remontu i przebudowy przedmiotowego obiektu, wskazując jednocześnie, że wszczynanie kolejnego postępowania dotyczącego budynku w którym zamieszkuje ma na celu przeciągnięcie postępowania w sprawie jego przebudowy i remontu. Organ nie podziela argumentacji A. G.. Jak wspomniano, jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej jest występowanie, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji. Inaczej mówiąc wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego, a ocena tego ostatniego należy do kompetencji innego organu (sądu) niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Analizując okoliczności niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby wskazywały one na potrzebę zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] we W.. Uprzednie zakończenie postępowania w sprawie przebudowy i remontu budynku mieszkalnego nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie jego stanu technicznego. Zagadnienie wstępne musi bowiem wynikać ze związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy dwoma postępowaniami, wynik jednego z postępowań musi mieć bezpośredni wpływ na byt prawny orzeczenia administracyjnego lub sądowego, czyli muszą to być orzeczenia wzajemnie od siebie zależne. W ocenie organu w sprawie nie występuje sytuacja uzależnienia wyniku toczącego się postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] we W. od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przebudowy i remontu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny, nie budzą wątpliwości co do zastosowania określonej normy prawa materialnego, a jednocześnie treść przepisów materialnoprawnych nie budzi rozbieżności interpretacyjnych w stopniu, który uniemożliwiałby podjęcie merytorycznej decyzji przez organ administracji. Dlatego też sam fakt zainicjowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. drugiego postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] we W. nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania. Odpadła więc przesłanka zależności miedzy uprzednim rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym i nie sposób dopatrzyć się tego związku. W sprawie nie zachodzi także jakakolwiek inna okoliczność mogąca stanowić podstawę do zawieszenia postępowania. Słusznie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] we W., gdyż wynik postępowania w sprawie przebudowy i remontu rzeczonego obiektu nie będzie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia 26 listopada 2010 roku jako prawidłowe powinno się ostać w obrocie prawnym. Skargę na ostateczne postępowanie w sprawie wniosła A. G.. W skardze podniosła, że, jej zdaniem, mimo poprzedniego uchylenia przez organ odwoławczy pierwszego niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji utrzymał w mocy drugie postanowienie tej samej treści, nie wyjaśniając dlaczego nie można zakończyć postępowania w sprawie [...], a następnie prowadzić postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, skoro jedno nie wpływu na drugie. Zdaniem skarżącej zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu nawet w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu i stroną jest również wszczynający postępowanie. Strona wskazuje, że w utrzymującym w mocy postanowieniu organ drugiej instancji nie podał podstawy prawnej wedle której organ pierwszej instancji musi prowadzić oba postępowania jednocześnie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Prokurator wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie może zostać uwzględniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia zapadłe w toku postępowania administracyjnego, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej w skrócie "p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę, przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu postanowienie kompetentnego organu odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie. Zawieszenie postępowania jest instytucją procesową opisaną w rozdziale 6 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.) Ustawodawca w art. 97 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei w art. 98. § 1 kpa tenże ustawodawca upoważnił organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jak wynika z akt, w sprawie nie mógł by mieć zastosowania art. 98 § 1 kpa, bowiem postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, położonego we W., przy ul. S. [...] jest prowadzone z urzędu, zatem w takim postępowaniu brak jest "strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte", w konsekwencji czego w brak jest przesłanek normatywnych, jakie ustawa przewiduje dla zastosowani powołanego art. 98 § 1 kpa. Zawieszenie postępowania może być zatem rozważane przez kompetentny organ jednie w zakresie przesłanek ustawowych określonych w art. 97 § 1 kpa. Akta nie wskazują i żaden z uczestników postępowania nie twierdzi, że któraś ze stron umarła lub zmarł jej przedstawiciel ustawowy; albo któryś z tych podmiotów utracił zdolność do czynności prawnych. W następnej kolejności należy zatem rozważyć kwestię zależności toczącego się postępowania w sprawie stanu technicznego budynku od innego toczącego się postępowania administracyjnego, dotyczącego remontu i przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we W.. Podzielając, co do zasady pogląd organu o braku zależności obu postępowań należy podnieść, że analizując tę kwestię nie sposób wskazać, aby (nawet przy przyjęciu odmiennego poglądu) spełniona była przesłanka zależności prowadzonego postępowania od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeszcze raz bowiem można podkreślić, że najistotniejszą dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, że oba postępowania o których mowa w sprawie, toczą się przed tym samym organem- Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta W.. Tożsamość organu uniemożliwia zatem wypełnienie jednej z przesłanek ustawowych z art. 98 § 1 pkt 4 kpa, co sprawia, że skarżone postanowienie należy uznać za legalne. Omawiając pokrótce zarzuty skargi należy podnieść, że szereg z nich odnosi się bądź merytorycznie do prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego postępowań, bądź stanowi krytyczną ocenę pracy tego organu. W tym zakresie należy stwierdzić, że badając legalność zaskarżonych do sądu postanowień "wpadkowych" sądy administracyjne nie mają kompetencji odnoszenia się do całości prowadzonego postępowania. O ile zapadną w sprawach orzeczenia merytoryczne, strona niezadowolona z ich treści będzie mogła je zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wtedy sąd będzie badał prawidłowości ich podjęcia. Jeśli zaś chodzi o tzw. skargę powszechną (dotyczącą pracy organów administracji (zawartych w Dziale VIII Kodeksu Postępowania Administracyjnego - zatytułowanego skargi i wnioski), w takim zakresie sądy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania. Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.