II SA/Wr 212/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w T. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi wywiedzionej przez P. sp. z o.o. z/s w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), z [...] (nr [...]) w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na nakazie usunięcia zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogradzania. Oprotestowane skargą rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] (nr [...]) PINB dla miasta Wrocławia nakazał P. sp. z o.o. - właścicielowi ogrodzenia działki nr [...], [...], obręb [...] we W. - usunięcie zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia tej działki, przebiegającego od strony ulicy [...], poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w dwóch punktach. M.in. w punkcie 2 tiret drugie tej decyzji - nakazano spółce uzupełnić ubytki cegieł oraz spoin w murze po uprzednim usunięciu zalegającej w spoinach roślinności. Roboty budowlane określone w tym punkcie należało wykonać do [...]. Roboty nie zostały w tym okresie określone wykonane. Wobec tego organ wezwał spółkę do wykonania nakazu w zakresie pkt 2, a następnie wobec bezskuteczności tego wezwania, wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy nr [...]. Dnia [...] oraz [...] PINB przeprowadził kontrole, które wykazały, że nakaz w ww. zakresie nadal nie został wykonany. Wobec uchylania się przez spółkę od wykonania nakazu, wydanym w dniu z [...] postanowieniem nr [...] PINB nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20 000 zł oraz wezwał do wykonania egzekwowanego obowiązku oraz zapłaty nałożonej grzywny w terminie 30 dni do dnia doręczenia postanowienia. Termin ten upływał dnia [...]. Pismem z [...] spółka zwróciła się o umorzenia nałożonej grzywny argumentując to wykonaniem robót budowlanych wskazanych w tytule wykonawczym. PINB przeprowadził w dniu [...] ponowną kontrolę, która wykazała, że z muru stanowiącego ogrodzenie od strony ulicy [...] usunięto jedynie zalegającą w spoinach tego muru roślinność, natomiast nadal nie zostały uzupełnione ubytki cegieł oraz spoin w murze. W dniu [...] PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 125 w związku z art. 17 § 1 u.p.e.a. odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na spółkę postanowieniem z [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ zrealizowania wszelkie działania organu związane z przedmiotowym obiektem budowlanym. Odwołując się do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i oględzin potwierdzających niewykonanie obowiązków PINB stwierdzi, że nie ma możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 125 § 2 u.p.e.a. Jako podstawę swojego stanowiska organ podał niewykonanie obowiązku w zakresie uzupełnienia ubytków cegieł oraz spoin w murze. Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem P. sp. z o.o. złożyła na nie zażalenie. W jego treści powołano się w dniach [...] zlecając prace naprawcze firmie E. Ł. R. nakazała wykonanie robót, których zakres został zdefiniowany w tytule wykonawczym nr [...]. W takim zakresie prace wykonano. Według spółki, na dzień sporządzenia zażalenia, sporne ogrodzenie nie zagraża przechodniom, spoiny zostały uzupełnione, tak jak ubytki cegieł, do których wykorzystano materiał z dwóch rozebranych przęseł. W przekonaniu spółki zakres "uznaniowości" organu w zaskarżonym postanowieniu, przekracza dozwolone ramy prawne, ponieważ nie wskazuje konkretnych miejsc, w których ubytki muru lub spoin zagrażają pokruszeniu się lub przewróceniu jego fragmentów. W przekonaniu spółki, podstawą rozstrzygnięcia była subiektywna ocena nieznanego stronie pracownika organu. Istotnym w sprawie powinien być fakt, że powodem działania organu powinno być "zagrożenie" jakie zły stan techniczny muru powoduje dla przechodzących obok osób, a nie brak jego należytej estetyki zaniedbanej przez kilkadziesiąt, a może nawet ponad 100 lat. Celem nakazanych spółce działań było zabezpieczenie muru a nie jego renowacja, do której organ nie może zmusić spółki, ponieważ wykracza to poza jego władztwo. Dodatkowo organ uchybił zasadzie prawa do uczestniczenia strony w czynnościach organu i składania wniosków, nie informując wcześniej o wizji lokalnej. Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB dla miasta Wrocławia. Po wskazaniu istotnych elementów postępowania dotyczącego wydania nakazu usunięcia zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia oraz postępowania egzekucyjnego organ II instancji podał, że zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieziszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z powyższego wynika, że jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Jasność powyższej reguły nie pozwala na wiązanie możliwości umorzenia grzywny z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zdaniem organu II instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że usunięto jedynie zalegającą w spoinach muru roślinność. Nie uzupełniono ubytków cegieł oraz spoin w tym murze, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie kontroli przeprowadzonej [...]. Powyższe oznacza, że obowiązek nie został wykonany w całości. Ponadto organ zauważył, że faktura przedłożona do zażalenia została wystawiona dnia [...], tj. przed przeprowadzeniem kontroli, dlatego nie świadczy o wykonaniu egzekwowanego obowiązku. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia kontroli bez udziału skarżącej spółki organ II instancji wyjaśnił, że czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Tym samym przeprowadzenie kontroli bez udziału strony skarżącej nie stanowi naruszenia prawa. Dlatego wobec braku podstaw do uznania wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], co stanowi jedyną przesłankę umorzenia grzywny w celu przymuszenia, organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Okoliczność niewykonania wszystkich obowiązków wynikających z decyzji PINB dla miasta Wrocławia z [...] wyklucza bowiem możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku spółki o umorzenie grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. W skardze wywiedzionej na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka P. sp. z o.o. z/s w T. zarzuciła naruszenie: - art. 125 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku określonego w decyzji z [...], polegającego na uzupełnieniu ubytku cegieł oraz spoin w murze 2, a w związku z tym odmowę umorzenia nałożonej grzywny; - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w kontroli przeprowadzonej w dniu [...], będącej podstawą wydania zaskarżonego postanowienia i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 7 k.p.a. poprzez nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony w kontekście interesu społecznego Formułując tej treści zarzuty skargi reprezentujący spółkę pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego w mocy postanowienia organu I instancji za zasądzeniem kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik zniósł o przeprowadzenie rozprawy, a także przeprowadzenie dowodu z załączonych fotografii muru oraz faktury nr [...] z [...], wystawionej skarżącej przez Ł. R. – E. za wykonanie usługi naprawy uszkodzonych elementów muru i uzupełnienia brakującej fugi w murze - na okoliczność wykonania obowiązku; ewentualnie dopuszczenia na wykazanie tej okoliczności dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. W uzasadnieniu skargi jej autor podtrzymał dotychczasowe stanowisko na temat wykonania wszystkich obowiązków ciążących na spółce na podstawie decyzji nr [...] z [...]. Wbrew twierdzeniom organu, w zakresie uzupełnienia ubytków z cegieł oraz spoin w murze, obowiązek ten został wykonany na zlecenie skarżącej spółki przez podmiot profesjonalnie zajmujący się pracami budowlanymi. W związku z wykonaniem usługi podmiot ten wystawił fakturę VAT, a skarżąca należność określoną fakturą zapłaciła. Okoliczność uzupełnienia ubytku cegieł oraz spoin w murze potwierdzają również załączone do skargi zdjęcia muru z widocznymi uzupełnieniami cegieł i spoin. Co więcej, zdaniem spółki, na cegłach widać jeszcze białe ślady po fugowaniu (zdjęcia zostały bowiem wykonane tuż po wykonaniu usługi i obrazują całościowy zakres podjętych działań naprawczych). Nie sposób także dostrzec ubytków cegieł w spornym ogrodzeniu. W świetle przedstawionych dowodów nie powinno budzić wątpliwości wykonanie spornego obowiązku, a zatem zgodnie z art. 125 u.p.e.a. powinno zostać wydane postanowienie o umorzeniu grzywny, czego orzekające w sprawie organy nie uczyniły. Jednocześnie fakt, że ogrodzenie obecnie pokryte jest graffiti, wykonanym przez osoby trzecie, w ocenie spółki, nie może mieć związku z nałożonym obowiązkiem i nie może wpływać na ocenę jego niewykonania. Względy estetyczne nie powinny być brane pod uwagę. Spółka zwróciła w tym aspekcie uwagę, że decyzja z [...] została wydana w celu "usunięcia zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia". Wyłączenie ten aspekt działania, czy też zaniechania skarżącej, winien być oceniany. Załączony do sprawy materiał dowodowy świadczy niezbicie o tym, że stan ogrodzenia nie budzi zastrzeżeń co do stanu technicznego i nie powoduje już zagrożenia. Jednocześnie autor skargi wskazał, że ze względu na historyczny charakterem ogrodzenia, przy wykonywaniu nałożonego obowiązku, spółka dbała o minimalny zakres ingerencji w substancję muru, by nie doprowadzić do zatarcia unikalnych jego cech. W przekonaniu skarżącej spółki, orzekający organ nie wykazał, w jakim zakresie i gdzie doszło do rzekomego (tu pisownia oryginalna – pod. Sądu) "[nie]uzupełnienia ubytku cegieł oraz spoin w murze stanowiącym ogrodzenie od strony ul. [...]". W tym zakresie spółka zarzuciła oględność sporządzonego uzasadnienia do zaskarżonego postanowienia, z powodu którego nie sposób z nim merytorycznie polemizować. Jednocześnie, zgodnie z art. 7a k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego są nałożone na skarżącą obowiązki, to pozostające wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Należy również wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują wniosku stron postępowania o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a. to Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest w takim przypadku uprawnieniem a nie obowiązkiem Sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił swobodę. W realiach kontrolowanej sprawy Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek powodów aby z takiego uprawnienia skorzystać. Odnosząc się z kolei do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, to przyjdzie wskazać na bezzasadność takiego wniosku. Wyjaśnić należy, że przeprowadzenie takiego dowodu, jak i przesłuchania świadków czy stron przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalne. Jedynymi dowodami jakie mogą być przeprowadzone przed sądem administracyjnym są dowody z dokumentów i to w ograniczonym zakresie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Odnosząc się do pozostałych wniosków dowodowy przyjdzie z kolei zauważyć, że przedłożone wraz ze skargą zdjęcia oraz faktura zostały już włączone w poczet materiału dowodowego i przekazane Sądowi przez organ wraz ze skargą. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem merytorycznym należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w przypadku opisanym w pkt 2 tego artykułu. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym w tej sprawie zastosowania). Rozpoznając skargę w świetle wskazanych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć stanowi przepis art. 125 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Celem nałożenia grzywny jest doprowadzenie do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku. W związku z tym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Umorzenie grzywny, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Natomiast tylko częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Skarżąca spółka pismem z [...] zwróciła się o umorzenie nałożonej grzywny. Jednak jak wynika z akt sprawy, a w szczególności przeprowadzonych w dniu [...] czynności kontrolnych, obowiązek uzupełnienia ubytków cegieł oraz spoin w murze nie został wykonany, co potwierdza sporządzona na tą okoliczności dokumentacja fotograficzna, na której doskonale są widoczne ubytki w spoinach oraz cegłach. Organy stwierdziły, że działania zobowiązanej spółki ograniczyły się do usunięcia zalegającej w spoinach roślinności. W pozostałym zakresie obowiązek nie został wykonany. Dlatego odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że są one niezasadne. Skarżąca powiela te same twierdzenia i argumenty o wykonaniu obowiązku, które były podnoszone w zażaleniu. Stanowią one polemikę ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, który będąc wyspecjalizowanym organem administracji publicznej, zatrudniającym pracowników z wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych o specjalistycznej wiedzy budowlanej, biorąc pod uwagę przedmiot spornego obowiązku, był w stanie samodzielnie ustalić okoliczność jego wykonania. Przyjdzie dalej zauważyć, że skarżąca spółka dysponowała wystarczająco długim okresem czasu (zgodnie z decyzją [...] roboty budowlane określone w pkt 2 decyzji należało wykonać do [...]), aby nie czekając na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w tym na nałożenie postanowieniem z [...] grzywny w celu przymuszenia, dobrowolnie wykonać nałożony obowiązek. Powyższa postawa spółki stoi przy tym w sprzeczności z deklarowaną w skardze troską o poszanowanie historycznego charakteru ogrodzenia. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, czemu dał wyraz w prawidłowej i znajdującej potwierdzenie w materiale sprawy, argumentacji uzasadnienia, która zasługuje na akceptację. Nieuzasadniony przy tym okazał się zarzut skargi co do uniemożliwienia skarżącemu udziału w kontroli w dniu [...]. Czynności kontrolne, jak słusznie zauważył organ II instancji, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Tym samym przeprowadzenie kontroli bez udziału strony skarżącej nie stanowi naruszenia prawa. Z kolei zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) dotyczy wątpliwości dotyczących treści normy prawnej, nie zaś kwestii dotyczących ustalenia stanu faktycznego. Z tych względów Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.