II SA/Wr 212/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: Referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2024 r. nr SKO 4121.179.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 12 listopada 2024 г. (nr SKO 4121.179.2024), którą – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. L. (dalej: skarżący) – utrzymano w mocy decyzję Burmistrza M. (dalej: organ pierwszej instancji, organ lokalizacyjny) z dnia 20 września 2024 r. (nr GNiPP.6730.50.2023) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na terenie działki nr [...], AM - [...], obrąb B., gmina M. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2023 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], AM - [...], obrąb B., gmina M. Decyzją z dnia 20 września 2024 r. (nr GNiPP.6730.50.2023) organ lokalizacyjny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazały brak kontynuacji i uzupełnienia funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem organu pierwszej instancji lokalizacja ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej i funkcji rolnej nie stanowi kontynuacji funkcji sąsiedztwa. Organ wskazał również na niezgodność cech i parametrów projektowanego budynku z cechami i parametrami występującymi na obszarze analizowanym oraz brak uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie infrastruktury wodociągowej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia 12 listopada 2024 г. (nr SKO 4121.179.2024), Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji, obejmujący działkę nr [...], położony jest przy drodze na działce nr [...], z której prowadzona jest obsługa komunikacyjna, a ponadto znajduje się w centralnej części zwartego obszaru gruntów rolnych. Dziatki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji to grunty rolne podlegające corocznym uprawom. Wyjaśnił także, że obszar analizowany obejmuje niemal całą wieś B. i część wsi Z. w gminie P. Cecha charakterystyczna obszaru analizowanego jest skoncentrowanie zabudowy wzdłuż drogi gminnej - działki nr [...]. Kolegium podkreśliło, że do analizy przyjęto 23 zabudowane nieruchomości, z których zdecydowana większość zabudowy wsi B. to zabudowa zagrodowa. Na 21 nieruchomości wsi B. przyjętych do porównania, 17 z nich zabudowanych jest ściśle zabudową zagrodową. Zabudowa mieszkaniowa występuje na 3 działkach i jest mocno infrastrukturalnie związana z funkcja zagrodową. Budynek mieszkalny na działce nr [...] jest połączony z budynkami gospodarczymi zabudowy zagrodowej na działce nr [...]. Zabudowa na działce nr [...] jest zabudową o funkcji mieszkalnej i zagrodowej. Jedynie na działce nr [...] zlokalizowana została samodzielna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Już samo sporadyczne występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jej ścisłe powiazanie z zabudową zagrodową wskazuje, że w tym przypadku istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne nie stanowią podstawy do lokalizacji osiedla mieszkaniowego złożonego z ośmiu budynków jednorodzinnych. W zaskarżonej decyzji wskazano również na uwarunkowania urbanistyczne, akcentując, że samodzielny budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] położony jest w odległości około 350 m od terenu inwestycji. Z kolei budynek na działce nr [...] w odległości 140 m, a na działce nr [...] - w odległości 220 m. Po drugie, zabudowa mieszkaniowa oddzielona jest od terenu inwestycji zwartym kompleksem gruntów rolnych, podlegających uprawie. Podkreślono również, że po zachodniej stronie drogi (działki nr [...]) w ogóle nie występuje zabudowa mieszkaniowa, a jedynie funkcja zagrodowa i rolna. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, incydentalne występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, powiązanej dodatkowo z zabudowa zagrodowa, położonej w znacznej odległości od terenu inwestycji, nie daje podstaw do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Skoncentrowana zabudowa zagrodowa i grunty rolne, stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji, nie stanowią kontynuacji funkcji i cech zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych. Zdaniem Kolegium nie ma też wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi uzupełnienia funkcji rolnej i zagrodowej. Są to bowiem dwie odrębne funkcje, których polaczenie nie tworzy uporządkowanych relacji w zakresie uwarunkowań ładu przestrzennego - funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych i środowiskowych. Jak argumentował organ, funkcja rolna i zagrodowa pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkalną jednorodzinną, w szczególności o dużej intensywności. Funkcja rolna i zagrodowa wiąże się z duża uciążliwością dla zabudowy mieszkaniowej w zakresie rozmaitych emisji zapachów, pyłów oraz hałasu. Negatywnym oddziaływaniem na zabudowę mieszkaniową są również zabiegi agrotechniczne, polegające na stosowaniu środków ochrony roślin oraz nawozów. W rezultacie funkcja mieszkaniowa pozostaje w kolizji z funkcją rolną i zagrodową. W ocenie Kolegium, lokalizacja osiedla mieszkaniowego w centrum gruntów rolnych oraz zdecydowanie przeważająca zabudowa zagrodowa stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. W skardze na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzję organu lokalizacyjnego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżący zarzucił, że organy obu instancji popełniły błąd subsumpcji, polegający na nieprawidłowym zrozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) i tym samym niewłaściwym jego zastosowaniu. W ocenie skarżącego, działka zainwestowania spełnia wszelkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, a proponowany sposób zagospodarowania terenu nie jest sprzeczny z dotychczasową zabudową istniejącą w obszarze analizowanym. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2185/17, którego tezy posłużyły do uzasadnienia zarzutu skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wyjaśniło jednocześnie, że problematyczne w sprawie pozostaje nie liczba zaplanowanych budynków, objętych zamierzeniem inwestycyjnym, lecz brak kontynuacji funkcji. Powołany natomiast w skardze wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. potwierdza to, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą w analizowanym obszarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych powodów niż wskazanych w treści skargi. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że jak stanowi art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jednak sporządza się obowiązkowo tylko wtedy, gdy wymagają tego przepisy odrębne. W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, która determinuje zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (art. 4 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dla terenu objętego planowaną inwestycją planu miejscowego nie przyjęto, więc ewentualna realizacja zamierzenia wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do powyższego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Należy przy tym wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. (z wyjątkiem zmian wymienionych w art. 78 tej ustawy, które wchodzą w życie odpowiednio w dniu 1 stycznia 2025 r. lub w dniu 1 stycznia 2026 r.). Wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu 13 grudnia 2023 r. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika przy tym, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK; 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 696/16 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przywołany przepis uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, działka sąsiednia, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1774/14). I choć nie budzi wątpliwości, że w analizie urbanistycznej należy uwzględnić wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko te, które są położone przy tej samej drodze publicznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14; 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3034/15; 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3392/19), to odrębną kwestią jest natomiast określenie, które działki mogą być, w realiach danej sprawy, uznane za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20). Prowadzi to do wniosku, że pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane z uwzględnieniem kategorii sąsiedztwa urbanistyczno-architektonicznego. Takiego podejścia nie przekreśla – zdaniem Sądu – fakt, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1193/08). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest bowiem to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podkreśla się, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11). W ocenie Sądu, przeprowadzona przez Kolegium ocena zaistnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", oparta na wynikach przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy sporządzonej w postępowaniu przez organem lokalizacyjnym, była wadliwa, co stanowiło zasadniczy powód uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Dostrzec należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2457/22; 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2813/19; 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3118/20; 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 288/18; 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15) nie jest sporne, iż jakkolwiek zabudowa zagrodowa obejmuje zabudowania mieszkalne, o tyle towarzyszące obiektom służącym produkcji rolnej budynki mieszkalne nie mogą być postrzegane jako odpowiadające zabudowie pełniącej funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej. W powołanym wyroku z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2813/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych. Co jednak najistotniejsze – poglądy powyższe zostały sformułowane w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym brak było jakiejkolwiek zabudowy nawiązującej swoją funkcją do zabudowy planowanej. Nie sposób pominąć przy tym także, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Ustalenia organów w przedmiotowej sprawie wskazują, że planowana na działce nr [...] inwestycja nie jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącą w analizowanym obszarze, na którym przeważa zabudowa zagrodowa oraz funkcja rolna. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika jednakże, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna tak samodzielna, jak i powiązana z funkcją rolną. I nie jest to jedynie – jak wskazało Kolegium – zabudowa na działkach nr [...], [...] czy [...], lecz także na bliżej usytuowanej względem działki zainwestowania działce nr [...], na której zlokalizowano wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny. Pominięcie przez Kolegium rzeczonej działki nr [...] przy ocenia zaistnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" godzi zatem w ogólną ocenę przyjętą przez ten organ, a sprowadzająca się do twierdzenia, że incydentalne występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, powiązanej dodatkowo z zabudową zagrodową, położonej w znacznej odległości od terenu inwestycji, nie daje podstaw do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Rzeczą organów, przy dostrzeżonym w analizie urbanistycznej występowaniu w obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej niepowiązanej z funkcją rolną terenów sąsiadujących, było dokonanie oceny, czy projektowana zabudowa na tyle istotnie zmieni ład przestrzenny obszaru analizowanego, że zabudowa ta stałaby się w istocie zabudową dominującą nad zabudową już istniejącą, stanowiąc wyznacznik dla ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach mieszczących się w tym obszarze, a zatem czy godzi w zastany stan zagospodarowania terenu analizowanego, wprowadzając zabudowę odmienną niż istniejąca. W pełni zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powołanym przez obie strony wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2185/17, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą w analizowanym obszarze. Wymaga to jednak wnikliwej oceny całości zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, czego jednak – jak powyżej wykazano – zabrakło wobec pominięcia przez Kolegium sposobu zagospodarowania działki nr [...], zlokalizowanej w niedalekiej odległości od działki zainwestowania. Z powyższych względów doszło w sprawie do naruszenia art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a., polegające na przedwczesnym uznaniu, że projektowane budynki nie spełniają warunku kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Brak w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego pełnego uzasadnienia stanowiska w zakresie zaistnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", odnoszącego się do całości istotnych w sprawie okoliczności faktycznych dotyczących sposobu zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym, stanowi także naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszym postępowaniu, dokonując ponownej analizy zaistnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym i w oparciu o wynik tej analizy dokona oceny, czy dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu działki nr [...] jest możliwe z punktu widzenia cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W swojej analizie Kolegium uwzględni konieczność zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie 997 zł składają się: 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, obliczonego na podstawie odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), a także 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł.