II SA/Wr 2128/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Asesor WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Marzena Korokowska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2005 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. E. S. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] r. do Kierownika Ośrodku Pomocy Społecznej w P. Z. o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie odpowiadającej ustawowemu kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej, podając że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił E. S. przyznania zasiłku okresowego z uwagi na brak środków finansowych na powyższy cel, wskazując, że zasiłek ten ma charakter fakultatywny, gdyż przyznawany jest nie tylko z uwagi na potrzeby i uprawnienia wnioskodawcy, ale również stosownie do posiadanych przez Ośrodek Pomocy środków finansowych. Ośrodek Pomocy otrzymał środki tylko na wypłatę świadczeń obligatoryjnych, w związku z czym nie posiada środków na wypłatę zasiłków okresowych. Wobec tego nie można żądać wypłaty zasiłku okresowego z pomocy społecznej nawet wtedy, gdy są spełnione wszystkie warunki do jego przyznania, ponieważ nie jest to świadczenie obligatoryjne. W odwołaniu E. S. podniósł, że spełnia ustawowe warunki do przyznania zasiłku okresowego, a oszczędzanie na zubożałych mieszkańcach z powodu wielomilionowego zadłużenia miasta jest niemoralne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego. Podnosząc, że wywiadu środowiskowego wnioskodawca podał, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ale z akt sprawy również wynika, że mieszka w mieszkaniu matki, nie ponosi opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, a mieszkanie posiada jedną kuchnię. Według organu odwoławczego wątpliwości budzi, czy rodzina składa się z jednej czy z dwóch osób i okoliczność ta winna być wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiając przyznania zasiłku okresowego z powodu braku środków na ten cel. W uzasadnieniu wskazał E. S. jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, mieszka w lokalu, którego głównym najemcą jest W. S. - matka wnioskodawcy, ale E. S. prowadzi samodzielne jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dalej Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wskazał, że zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, zleconych gminie i nie ma on charakteru publicznego prawa podmiotowego. Zasiłek ten ma charakter uznaniowy, gdyż przyznawany jest nie tylko z uwagi na uprawnienia, ale stosownie do posiadanych przez OPS środków finansowych. A niestety nie ma on środków na zasiłki okresowe, gdyż otrzymuje tylko i wyłącznie środki na wypłaty świadczeń obligatoryjnych. W odwołaniu od decyzji E. S. podniósł, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej podtrzymał stanowisko zajęte w tej sprawie tak jak w poprzedniej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pomoc społeczna realizowana jest w ramach zadań zleconych gminie i wypłacanie zasiłków okresowych. Zgodnie z art. 31 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. ) zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: • długotrwałą chorobę, • niepełnosprawność, • brak możliwości zatrudnienia, • brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, • możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne organu I instancji stwierdzając, że E. S. spełnia kryteria dochodowe będące podstawą do przyznania zasiłku okresowego. Jednak z uwagi na brak środków finansowych na ten cel, co zostało podniesione w decyzji organu I instancji organ odwoławczy nie znalazł podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji powołując się na informację z [...] r., w której podano, że w bieżącym roku nie posiada środków finansowych na zasiłki okresowe. E. S. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o wydanie wyroku w przedmiocie zasiłku okresowego. Powołując się na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej art. 67, art. 87 i art. 91 i Europejską Kartę Społeczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Ustalając stan faktyczny w sprawie organ związany jest zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), z której wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. (...). W uzasadnieniu winno znaleźć się przedstawienie danych dotyczących sytuacji finansowej tj. ilość posiadanych środków finansowych przez Ośrodek Pomocy Społecznej, kwot przeznaczonych na poszczególne rodzaje zasiłków, liczby osób ubiegających się o pomoc, oraz przyjętych kryteriów rozdziału pieniędzy. Przytoczone bowiem w decyzji argumenty są zbyt ogólnikowe i nie pozwalają na dokonanie oceny działania Ośrodka Pomocy Społecznej w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają możliwości finansowe Ośrodek Pomocy Społecznej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. - SK 15/01 ( OTK 2001/8/252 ), rozważając zgodność art. 31 ust. l ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. l rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego ( Dz. U. Nr 26, póz. 140 ) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając przepisy te za zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy, w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone ( np. zasiłek stały przewidziany w art. 27 ), które powinny zostać udzielone ( np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie - art. 13 ) oraz takie, które mogą zostać udzielone ( np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny )." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" ( Piotr Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 91 )." ( ... ). Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy..." Zgodnie z art. 152 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. Jednakże w tym przedmiocie nie zachodziła potrzeba orzekania, gdyż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z powyższych względów sąd orzekł jak w sentencji.