II SA/Wr 2138/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2005r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o decyzyjne potwierdzenie uprawnień do otrzymania ekwiwalentu za mienie nieruchome I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącego kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. B., działający z upoważnienia Starosty J., Wicestarosta wskazując w podstawie prawnej art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tego aktu organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...]r. M. B. zwrócił się do Starosty J. o wydanie decyzji potwierdzającej posiadanie uprawnienia do otrzymania ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa. Następnie organ orzekający wskazał, że rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2001r. (Dz. U. Nr 90, poz. 999) Rada Ministrów wprowadziła zmiany do rozporządzenia z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32) i obecnie – zgodnie z treścią § 5 ust. 1 tego aktu wykonawczego – starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej stwierdza w drodze decyzji wartość pozostawionych nieruchomości na podstawie oświadczenia złożonego przez osobę uprawnioną lub na podstawie operatu szacunkowego. W tym kontekście Starosta J. podał, że przy takiej regulacji kwestia, której przedmiot oznaczony został we wniosku wymaga załatwienia w formie zastrzeżonej dla sprawy administracyjnej przepisami procesowymi, czyli poprzez decyzję. W dalszej części uzasadnienia organ ten odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącego się do przepisu art. 105 kpa i wskazał, że w warunkach faktycznych i prawnych tej sprawy, bezprzedmiotowość postępowania powstała na skutek zdarzenia prawnego, jakim było wydanie przez Starostę J. w dniu [...]r. zaświadczenia, potwierdzającego posiadanie przez M. B. uprawnienia do otrzymania ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. w miejscowości K., powiat W., województwo G. tj. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa. W uzupełnieniu tego stwierdzenia organ orzekający jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 2 ust. 2 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie cen sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości – wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zaświadczenia potwierdzające posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 (ustawy o gospodarce nieruchomościami), stanowią podstawę nabycia nieruchomości na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. W wyrażonej w zakończeniu uzasadnienia ocenie organu orzekającego w zaistniałych w sprawie okolicznościach zastosowanie ma przepis art. 105 § 1 kpa, stanowiący, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu, o czym orzeczono w rozstrzygnięciu. W odwołaniu wniesionym od opisanej powyżej decyzji M. B. wniósł o wnikliwe rozpatrzenie sprawy, podnosząc w uzasadnieniu dotychczasową niemożność uzyskania rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione poza granicami kraju w związku z wojną rozpoczętą w 1939r., mimo dysponowania odpowiednimi dokumentami. Poddał też krytyce procedury przyjęte przez Państwo w tym zakresie, ukierunkowane – zdaniem odwołującego się – na stworzenie przede wszystkim ograniczeń osobom uprawnionym, narażanie ich na ponoszenie wydatków z tytułu przeprowadzania koniecznych postępowań sądowych i administracyjnych oraz na spowodowanie zniechęcenia u tych ludzi do dalszych działań i egzekwowania praw, które zostały im zagwarantowane. Zarzucił też, że Państwo Polskie nie respektuje przyjętych na siebie zobowiązań i deklaracji, złożonych wobec osób, które pozostawiły nieruchomości na ziemiach nie wchodzących obecnie w skład Państwa Polskiego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., przyjmując w podstawie prawnej orzeczenia przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy w szczegółowy sposób opisał stan faktyczny sprawy oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przedstawiając własną ocenę okoliczności sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wystąpiły w niej przesłanki umorzenia postępowania, bowiem uprawnienie M. B. do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 roku poza granicami naszego kraju, zostało już potwierdzone w formie zaświadczenia Starosty J. z dnia [...]r. Za taką racją przemawia również – zdaniem Kolegium – treść § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001r., omówiona już poprzednio w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wobec czego "powtórne potwierdzanie uprawnień strony do przedmiotowego ekwiwalentu, nabytych już przez nią z mocy wydanego uprzednio zaświadczenia nie może być dokonane". W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyraziło zrozumienie dla rozgoryczenia osób zainteresowanych, wynikającego z niemożności zrealizowania uprawnień, wyjaśniając jednocześnie, że jest to uzależnione od możliwości ekonomicznych Skarbu Państwa i oferty publicznej sprzedaży należących do niego nieruchomości. Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł M. B., zawierając w niej dokładnie taką samą treść, jak w odwołaniu od decyzji Starosty J. z dnia [...]r., natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w odpowiedzi na skargę powtórzyło argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika zatem, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po podaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie administracyjne w ujęciu doktrynalnym a przede wszystkim w swoim aspekcie praktycznym służy – poprzez kolejno podejmowane czynności procesowe – załatwieniu przez właściwy organ indywidualnej sprawy administracyjnej decyzją (chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej). W ten sposób następuje w danym stanie faktycznym konkretyzacja uprawnienia (lub obowiązku), statuowanego określonym aktem normatywnym, w odniesieniu do indywidualnego podmiotu. Jak wynika z treści art. 104 kpa powinność organu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji dotyczy nie tylko rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, ale także sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie takie będzie niedopuszczalne. Wówczas decyzja swoją treścią kończy postępowanie w sprawie przed właściwym organem administracji publicznej w danej instancji, nie orzekając o interesie prawnym lub obowiązku. Możliwość korzystania z takiej funkcji decyzji administracyjnej ustawodawca ograniczył jednak wyłącznie do przypadków wskazanych w przepisie art. 105 kpa, regulującym kwestię umorzenia postępowania administracyjnego w dwóch trybach: obligatoryjnym (art. 105 § 1 kpa) i fakultatywnym (art. 105 § 2 kpa). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające w postępowaniu administracyjnym zastosowały przepis art. 105 § 1 kpa, stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem M. B. z dnia [...]r. i uznając – co wynika z uzasadnień podjętych w sprawie decyzji, że żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty. Odnosząc to do doktrynalnego kontekstu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, z którego wynika, że bezprzedmiotowość oznacza brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, przyjąć należy, że w ocenie tych organów brak jest prawnie określonej możliwości wydania indywidualnego aktu stosowania prawa. Zważyć jednak należy, że we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie M. B. formułując swoje żądanie powołał się m. in. na przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, który stanowi: "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w terminie 30 dni od złożenia wniosku stwierdza w drodze decyzji, wartość pozostawionych nieruchomości na postawie oświadczenia złożonego przez osobę uprawnioną lub na podstawie operatu na podstawie operatu szacunkowego, o którym mowa w § 4 ust. 2a". Takie brzmienie zostało nadane temu przepisowi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001r. zmieniającym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. przywołane powyżej, zastępując poprzednio obowiązujący zapis o treści: "Kierownik urzędu rejonowego potwierdza w formie zaświadczenia, posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Do wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 217 § 3". Z dalszej części tego przepisu wynikało również, że zaświadczenie to powinno m.in. zawierać określenie wartości pozostawionych nieruchomości. Zaświadczenie wydane w tym trybie istotnie skarżący uzyskał w dniu [...]r. W ocenie Sądu nie jest to jednak – jak twierdzą organy orzekające w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym – zdarzenie prawne, które wyeliminowało uprawnienie czy raczej powinność tych organów do podjęcia orzeczenia rozstrzygającego sprawę, zainicjonowaną wnioskiem M. B. z dnia [...]r., co do jej istoty. Niezależnie od istnienia poszczególnych elementów różnicujących stany prawne istniejące w dniu wydania zaświadczenia i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji różnicujących formę, treść i zakres czynności organu konkretyzującej inne przecież uprawnienia (zaświadczenie potwierdzało posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja stwierdza wartość pozostawionych nieruchomości), zdaniem Sądu stwierdzić należy, że stanowiska przyjętego w sprawie przez organy orzekające nie uzasadnia – jak uznały te organy – treść § 2 ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001r., stanowiącego, że "Wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zaświadczenia potwierdzające posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212, stanowią podstawę nabycia nieruchomości na zasadach określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w § 1, w brzmieniu ustalonym niniejszym rozporządzeniem". W ocenie Sądu wprowadzając takie postanowienie prawodawca wskazał jedynie na obowiązek uznawania przez organy administracji publicznej ważności zaświadczeń, wydanych w poprzednim stanie prawnym, potwierdzających posiadanie uprawnień, o których mowa w ówcześnie obowiązującym art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), w procedurze nabywania nieruchomości na zasadach określonych w powoływanym poprzednio rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r., nie eliminując jednak prawa podmiotu, który dotychczas swoich uprawnień nie zrealizował do żądania wydania decyzji, o jakiej mowa w § 5 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Za przyjęciem przez prawodawcę omawianej powyżej kwestii w sposób dorozumiany zasady rozporządzalności przemawia wykładnia historyczna i funkcjonalna. W rozpoznawanej sprawie istotne też jest, że zgodnie z przepisem § 5 ust. 1d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. poprzednio powoływanego, stwierdzona w decyzji kwota określająca wartość pozostawionych nieruchomości podlega waloryzacji stosownie do art. 5 oraz art. 227 wskazanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takiej klauzuli nie zawierało to rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym poprzednio, uwzględnionym przy wydawaniu skarżącemu zaświadczenia w dniu [...]r. Jednocześnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001r. zmieniające rozporządzenie z dnia 13 stycznia 1998r. nie zawiera żadnej takiej normy, której treść uprawniałaby do stosowania odpowiedni do zaświadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 tego aktu wszystkich postanowień odnoszących się do decyzji, wydawanych w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w brzmieniu nadanym mu aktem zmieniającym. Taki stan prawny skutkuje niemożnością waloryzowania kwoty określającej wartość pozostawionych nieruchomości, podanej w zaświadczeniu wydanym w warunkach § 5 rozporządzenia powyżej wskazanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 września 2001r. Uwzględnić w tym kontekście również należy formalnoprawny status zaświadczenia, którego konsekwencją – z racji ich charakteru i trybu wydawania – jest niedopuszczalność dokonywania ich weryfikacji w jakimkolwiek trybie dozwolonym w postępowaniu administracyjnym. Wyłączony jest zatem również taki sposób zrealizowania przez osoby dysponujące zaświadczeniem wydanym na postawie omawianego rozporządzenia w jego pierwotnym brzmieniu, uprawnienia do waloryzacji kwoty określającej wartość nieruchomości pozostawionych za granicą. Jednocześnie – ze względu na treść przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2010r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 13 stycznia 1998r. – niemożliwe jest uzyskanie nowego zaświadczenia, zawierającego aktualne – zwaloryzowane – określenie wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa. W tych okolicznościach uznanie za bezprzedmiotowe postępowania wszczętego na wniosek uprawnionego podmiotu, powołującego się na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r., z racji uzyskania przez ten podmiot w poprzednim stanie prawnym zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do otrzymania ekwiwalentu za mienie ruchome pozostawione za granicą nie zasługuje na akceptację wobec przyjętej przez doktrynę i orzecznictwo koncepcji bezprzedmiotowości; jest też sprzeczne z intencją prawodawcy, a ponadto narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Orzeczeniem umarzającym postępowanie w takiej prawie organ administracji publicznej pozbawia legitymowany podmiot prawa do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia – niezależnie od jego kierunku – w sprawie stwierdzenia wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa. W ocenie Sądu przyjęcie dla kwestii wartości nieruchomości pozostawionych za granicą formy działania organu administracji publicznej o takiej randze, jaką ma decyzja i zaakcentowanie, że czynnością organu jest stwierdzenie, a nie jak w zaświadczeniu – określenie, wartości pozostawionych nieruchomości, traktować należy jako dążenie prawodawcy do stworzenia legitymowanym jednostkom gwarancji ochrony ich uprawnień zarówno procesowych, jak i materialnych wg konstrukcji generalnie przyjętej w sprawach administracyjnych. Zważyć przecież należy na konsekwencje formalnoprawne ustanowienia formy decyzji dla orzekania o wartości tych nieruchomości, do których należy możliwość poddania takiego orzeczenia kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz jego weryfikowania – w kwalifikowanych sytuacjach – w trybach nadzwyczajnych. Stwierdzając zatem, że zaświadczenie wydane w warunkach § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w brzmieniu pierwotnym ani w swoim aspekcie formalno – ani materialnoprawnym nie jest tożsame z decyzją, o której mowa w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.