II SA/Wr 2139/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2004r. sprawy ze skargi B sp. z o.o. w K. jako następcy prawnego A SA w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ochrony przed powodzią oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), odmówił wydania nakazu rozbiórki końcowego odcinka hałdy odpadów poprodukcyjnych A w O. odcinka 120 mb z działek nr a, b, c, d i e. W uzasadnieniu organ podał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W., Inspektorat ds. Utrzymania Wód w O. wystąpił pismem z dnia 14-08-2001r., o wydanie A nakazu rozbiórki końcowego odcinka hałdy odpadów poprodukcyjnych. Podkreślił, że pomimo zwrócenia się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. o określenie, czy teren objęty wnioskiem o nakazanie usunięcia odpadów, jest obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią, co dałoby podstawę do wydania żądanej decyzji w trybie art.86 ust l Prawa wodnego, nie uzyskał jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie. Starosta [...], po przeprowadzonej analizie wskazanych przez ww. Dyrektora opracowań technicznych pn. "Koncepcja ochrony przeciwpowodziowej od zbiornika w T. do mostu drogowego w O." stwierdził, że nie wynika, aby działki, na których składowane są odpady poprodukcyjne, stanowiły obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Dodał, że wymienione we wniosku działki objęte są przedsięwzięciem budowy lewostronnego obwałowania rzeki [...], na które wnioskodawca RZGW we W. Inspektorat ds. Utrzymania Wód w O., uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, decyzją tą Burmistrz Gminy i Miasta O. zobowiązał wnioskodawcę do dokonania uzgodnień z A w O., likwidacji części tzw. Starej Hałdy. Starosta [...] podkreślił, że organem, który określa obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią, w przedmiotowej sprawie, na zasadzie art. 82 ust. 2 Prawa wodnego, jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Skoro wskazany Dyrektor, nie zajął stanowiska czy wnioskowane działki leżą w obszarze bezpośredniego zagrożenia, stąd brak było podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Wnioskodawca – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Inspektorat ds. Utrzymania Wód w O., wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że nie podziela stanowiska organu, w zakresie braku jednoznacznego określenia, iż część hałdy odpadów stanowi zagrożenie dla powodzi, co uzasadniałoby wydanie nakazu jej rozbiórki. Podniósł, że przekazał stanowisko w piśmie z dnia 13.05.2002r., odnośnie konieczności niwelacji terenu do rzędnej 177,85mnpm na końcowym odcinku hałdy tj. usunięcie części hałdy od km 29,525 do km 29,640 rzeki [...] na długości 123 mb. Przekazał również organowi opracowanie "Lewostronne obwałowanie rz. [...] na obszarze wsi [...] ", w którym określona została wielkość kubatury przewidzianej do usunięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zagadnienie ochrony przed powodzią, regulują przepisy Prawa wodnego - działu V- "Ochrona przed powodzią oraz suszą". Zabraniają one między inny wykonywania robót lub innych czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji, właściwy starosta może wydać nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego (art. 86 ust. l tej ustawy). Wydanie nakazu warunkowane jest zaistnieniem łącznie dwóch przesłanek: pierwszą przesłanką jest wykonanie robót lub czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, drugą lokalizacja na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Organ wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. l pkt l cyt. ustawy, obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią jest to bądź teren położony między wałem przeciwpowodziowym a linią brzegu, bądź strefa wezbrań powodziowych określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym strefa ta jest ustalana w oparciu o studium określającego granicę obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, które sporządza Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Kolegium wskazało, że odmowę wydania nakazu rozebrania końcowej części odpadów zgromadzonych, uzasadniono między innymi brakiem stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w sprawie ustalenia zasięgu obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią. Powyższa odmowa narusza zasadę prawdy obiektywnej sformułowaną art. 7 kpa. Ustalenie stanu faktycznego sprawy należy do podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowania, a jego brak nie może być podstawą odmowy wydania decyzji administracyjnej. Jedynie właściwe ustalenie stanu faktycznego jest elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla ustalenia tych faktów są potrzebne. Stąd Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie organ musi więc ustalić jednoznacznie czy zeskładowane przez A odpady są czynnością, która może utrudnić ochronę przed powodzią na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zwłaszcza kluczowe jest ustalenie, zgodnie z art. 82 ust. l pkt l Prawa wodnego, zasięgu obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, bez ustalenia którego nie można właściwie rozstrzygnąć o obowiązku likwidacji hałdy odpadów poprodukcyjnych. Z uwagi na brak ustalenia stanu faktycznego sprawy uznano, że postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosła A S.A. w upadłości, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 i 138 § 2 kpa oraz art. 82 ust 1 i 86 ust. 1 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skarżąca podała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy nie wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji żadnych istotnych uchybień procesowych, a powinno zgodnie z art. 6 kpa działać na podstawie przepisów prawa i wszechstronnie ocenić cały zebrany materiał. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie wykonał swego obowiązku, tylko skupił się na jednym aspekcie tj. na przepisach działu V - Ochrona przed powodzią oraz suszą. Przepisy te m.in. zabraniają wykonywania robót lub innych czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Do takich zaś robót należałoby też zaliczyć rozbiórkę hałdy, nota bene zbudowanej na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych. Już z tej przyczyny wymienione przepisy do przedmiotowego stanu faktycznego zastosowania mieć nie mogą. Rozbiórka zaś hałdy jest zaprzeczeniem działań mających na celu ochronę środowiska przed powodzią, gdyż wszczęcie robót na niej zwielokrotniłoby tylko to zagrożenie powodziowe na tym terenie. Również organ odwoławczy powinien dochować reguły prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 kpa. Zarzuciła strona skarżąca, iż organ odwoławczy nie powinien ograniczać się do kontroli, lecz rozstrzygnąć sprawę, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną organ odwoławczy naruszył również art. 136 w związku z art. 12 kpa. Zgodnie z zawartą w powyższym przepisie zasadą szybkości i prostoty postępowania organ, który kieruje postępowaniem, powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyspieszenia i uproszczenia czynności, bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Przedmiotem postępowania sądowego była zaskarżona decyzja, podjęta w trybie art. 138 § 2 kpa, którą Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O., uchyliło decyzję odmawiającą nakazania rozbiórki części hałdy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, różni się od typowej decyzji kasacyjnej tym, że może być zastosowana wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność bowiem wydania tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę do jej wydania, określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie: "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Zwrócić należy uwagę, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa). Oceniając zaskarżoną decyzję, należało zważyć, czy nie była ona podjęta w innej niż wyżej wskazanej sytuacji. Organ pierwszej instancji, w wyniku rozpoznania złożonego wniosku, podjął negatywną decyzję, w przedmiocie nakazu rozbiórki części hałdy zeskładowanych odpadów poprodukcyjnych, na podstawie art. 86 ust. 1 Prawa wodnego, który na dzień rozstrzygnięcia stanowił; "W przypadku wykonania na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, robót lub innych czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, a nie zostały objęte decyzją, o której mowa w art. 83 ust. 2 pkt 1 lub w art. 85 ust. 3, starosta może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu poprzedniego na koszt tego, kto je wykonał." Organ I instancji wskazał, że na podstawie posiadanych dokumentów, przedstawionych przez wnioskodawcę nie mógł ustalić czy hałda, co do której prowadzone było postępowanie, znajdowała się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, bowiem organ, w tym przypadku wnioskodawca (dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej) nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie. W zaskarżonej decyzji natomiast, organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 zawiera definicję obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym granice tego obszaru w powyższym planie ustala się w oparciu o ww. studium. Organ odwoławczy słusznie podniósł, iż brak ustalenia stanu faktycznego nie może być podstawą odmowy wydania żądanej decyzji, bowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego, jest elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dlatego też, w zaskarżonej decyzji organ wskazał na konieczność ustalenia w przedmiocie: czy zeskładowne odpady przez A są czynnością, która utrudnia ochronę przed powodzią, i czy hałda znajduje się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Brak ustalenia stanu faktycznego, w powyższych kwestiach uniemożliwia rozstrzygnięcie o likwidacji części hałdy odpadów. Stąd organ odwoławczy uznał, iż postępowanie, w przedmiotowej sprawie, wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Zauważyć należy, że organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji odniósł się do zebranego materiału dowodowego, wywiódł i wskazał, jakie okoliczności maja prawne znaczenie w sprawie i powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy miał wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdził potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a zatem nie mógł jak twierdzi skarżący, orzec co do istoty sprawy. Przeprowadzenie postępowania dowodowego, w trybie art. 136 kpa, w zbyt szerokim zakresie przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. W aktach sprawy brak jest niezbędnych dowodów i ustaleń, do rozstrzygania sprawy, na co wskazał organ odwoławczy, zatem przeprowadzenie w tak szerokim zakresie istotnych ustaleń, z pominięciem organu pierwszej instancji, spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Stąd chybiony jest zarzut skarżącego o zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Zauważyć również należy, że tylko w przypadku, jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136), ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. Przywołane natomiast okoliczności przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, dały mu podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2001r., II SA 734/00– LEX nr 53455). Zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 82 ust. 1 i art. 86 ust. 1 Prawa wodnego, co zarzuca skarżący. Organ odwoławczy, mając na uwadze możliwość zastosowania art. 86 ust. 1 wskazał, iż organ pierwszej instancji nie ustalił kluczowej kwestii w sprawie, a w szczególności czy zlokalizowana hałda znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, oraz czy zeskładowanie jest tą czynnością, o której mowa w tym przepisie. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wskazał, w jakim zakresie powinno być prowadzone postępowanie wyjaśniające i jakich czynności winien dokonać organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga nie mogła być uwzględniona. Z tych też względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.