II SA/Wr 2143/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Anny T. na decyzję Wojewody W. z dnia 6 października 1998 r. (...) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonywania robót budowlanych oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; (...). Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 8 lipca 1998 r., (...), na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa: 1/ zgłoszono sprzeciw w sprawie wykonywania robót budowlanych polegających na odbudowie budynku gospodarczego /rozebranego/ w N. 65, objętych zgłoszeniem Anny T. z dnia 16 czerwca 1998 r., zamieszkałej w N. 65; 2/ nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, z uwagi na położenie obiektu na granicy sąsiada - Natalii Ł. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia 16 czerwca 1998 r., inwestor zgłosił rozpoczęcie robót budowlanych obiektu gospodarczego, położonego w N. 65. W dniu 2 lipca 1998 r. została przeprowadzona kontrola obiektu i stwierdzono, że obiekt objęty zgłoszeniem został rozebrany. Inwestor powinien uzyskać zgodę Natalii Ł. na postawienie nowego obiektu w granicy działki. W odwołaniu od tej decyzji Anna T. stwierdziła, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na terenie jej gospodarstwa, nr geodezyjny 142. Jest on w połowie podpiwniczony i służy do celów rolniczych. Z dokonanego w dniu 13 lipca 1998 r. rozgraniczenia geodezyjnego wynika, że budynek ten nie stoi na granicy, lecz jest naniesiony na mapce jej działki. Decyzją Wojewody W. z dnia 6 października 1998 r., (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach podano m.in., że Anna T. w dniu 16 czerwca 1998 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego o pow. 35 m2 oraz ogrodzenia swojej posesji w miejscowości N. 65. Organ nadzoru budowlanego po dokonaniu oględzin w dniu 2 lipca 1998 r. stwierdził, że zgłaszająca rozebrała część budynku gospodarczego /kurnik/, a pozostałą część remontuje. Wobec rozbieżności w sprawie przebiegu granic działki poinformowano, że rozgraniczenie posesji powinno być dokonane przez uprawnionego geodetę. Prowadzenie robót zakwestionowała sąsiadka - Natalia Ł. zarzucając usytuowanie odbudowywanego budynku przy wspólnej granicy, bez jej zgody. Organ odwoławczy stwierdził, że Anna T. przystąpiła do robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od daty zgłoszenia, tj. okresu, w którym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ może W nieść sprzeciw. Wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw nastąpiło w terminie. W rozważanej sprawie ma miejsce budowa nowego obiektu w niewłaściwej odległości od budynku mieszkalnego Natalii Ł., a nie jak przedstawiła w zgłoszeniu Anna T., jego remont. W związku z tym, że będące w złym stanie technicznym budynki usytuowane były niezgodnie z przepisami, w decyzji nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty budowlane. Wskazano, że kontynuowanie robót bez pozwolenia, skutkować będzie rozbiórką obiektu. W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna T. powtórzyła argument, że obiekt nie stoi w granicy lecz odległości ok. 1 m od granicy. Dopełniła wymaganych formalności dotyczących prac remontowych. W urzędzie poinformowano ją, że budowa lub remont obiektu o kubaturze do 35 m2 nie wymaga zezwolenia. Obiekt ten nigdy nie był kurnikiem lecz służył do wypieku chleba. Podjęcie jego remontu wynikało z faktu, że Natalia Ł. wybudowała w granicy działki trzy małe szamba, które z racji nieszczelności, powodują zalewanie jej gruntu i niszczenie stojących na nim budynków. Powtórzyła argumenty o geologicznym rozgraniczeniu działki, co skłoniło ją do dokończenia remontu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, powołując się na wcześniejszą argumentację. Podniesiono, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, że sporny budynek gospodarczy jest usytuowany w odległości od granicy działki sąsiada. Zakwestionowana decyzja miała służyć uporządkowaniu warunków zabudowy w obrębie działek siedliskowych obu stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obowiązek uzyskiwania pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych stanowi zasadę, na której opierają się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, powołanej wyżej. Przepis art. 29 tej ustawy zawiera wyliczenie określonego zakresu budów i robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. W wypadku większości wymienionych wyliczeń obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę został zastąpiony obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi budów i robót budowlanych przed przystąpieniem do ich wykonania. Wskazane zgłoszenie jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przez organ budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają obowiązującym przepisom i mogą być wykonywane, czy też organ nie powinien dopuścić do realizacji inwestycji. Postępowanie to zostało obudowane ścisłymi rozwiązaniami procesowymi służącymi zarówno ochronie uzasadnionego interesu strony, jak i interesu ogólnego przejawiającego się w dbałości o zachowanie ładu budowlanego /przestrzennego/. Wskazać tu należy: 1/ obowiązek inwestora określenia rodzaju, zakresu, sposobu wykonywania robót i terminu ich rozpoczęcia oraz dołączenia do zgłoszenia wymaganych dokumentów /art. 30 ust. 1a/; 2/ obowiązek organu nałożenia w drodze postanowienia na zgłaszającego powinności uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, jeżeli jest to konieczne do uzupełnienia zgłoszenia /art. 30 ust. 1a/; 3/ wniesienie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej w wypadku nieuzupełnienia przez niego we wskazanym terminie brakujących dokumentów /art. 30 ust. 1a in fine/; 4/ prawo inwestora przystąpienia do wykonania robót budowlanych, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu dotyczącego rozpoczęcia tych robót /art. 30 ust. 2 i 5/ uprawnienie organu do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w wypadku możliwości zajścia ujemnych skutków realizacji inwestycji, wskazanych w art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wymienione rozwiązania proceduralne tworzą spójny układ przyczynowo-skutkowy, w którym podjęcie przez organ określonej i dalej idącej w skutkach czynności może nastąpić pod warunkiem uprzedniego wyczerpania przezeń obowiązkowej procedury wezwania strony do usunięcia braków zgłoszenia /podania/. W niniejszej sprawie tryb ten nie został dochowany i wyczerpany. Skarżąca zgłosiła organowi roboty budowlane polegające na remoncie ścian i dachu obiektu gospodarczego /rolniczego/ "o kubaturze 35 m2" znajdującego się- według jej stwierdzenia - na terenie jej posesji. Podniosła, że z dokonanego w dniu 13 lipca 1998 r. rozgraniczenia geodezyjnego wynika, że obiekt ten nie stoi na granicy działki. W tej sytuacji, skoro organ nie kwestionował faktu, iż zgłoszenie dotyczy obiektu gospodarczego związanego z produkcja rolną /art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a"/, wyłączonego z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego /art. 30 ust. 1 pkt 1/, zaś spór koncentrował się tylko wokół tego czy obiekt jest usytuowany na granicy działki sąsiada, czy też nie, to - zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1a ustawy prawo budowlane winien był nałożyć na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty geodezyjne dotyczące rozgraniczenia działek, na które skarżąca powoływała się w trakcie postępowania administracyjnego, wyznaczając jej do tego określony termin. Dopiero w wypadku nieuzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie organ mógł wnieść sprzeciw w drodze decyzji /art. 30 ust. 1a in fine/. Tym czasem z treści pism procesowych, zwłaszcza z odpowiedzi na skargę wynika, że organ oczekiwał na inicjatywę skarżącej w przedstawieniu stosownej dokumentacji, czym naruszył swój obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków zgłoszenia, a szerzej zasadę ogólną postępowania wyrażona w art. 9 Kpa /zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom/. Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Otóż zaskarżona decyzja zawiera dwojakie rozstrzygnięcie. Po pierwsze, zawiera sprzeciw w sprawie wykonywania robót budowlanych. Po drugie nakłada na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozstrzygnięciu takim tkwi immanentna sprzeczność. Ze stylizacji art. 30 ust. 1a i ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że instytucja sprzeciwu służy wyrażeniu braku zgody organu na przystąpienie przez inwestora do zamierzonej działalności budowlanej z powodu nieuzupełnienia wskazanych braków zgłoszenia lub np. objęcia formą zgłoszenia obiektów lub robót nie odpowiadających cechom przedmiotów wymienionych w art. 29 i art. 30 ust 1 Prawa budowlanego w wypadku, gdy inwestycja ta nie łączy się z możliwością wywołania ujemnych skutków przewidzianych w art. 30 ust. 3. W wypadku, gdy zamierzona inwestycja objęta obowiązkiem zgłoszenia łączy się z możliwością spowodowania negatywnych następstw, o których mowa w art. 30 ust. 3, organ - zamiast z instytucji sprzeciwu winien skorzystać z rozstrzygnięcia w drodze decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych, wskazując motywy takiego orzeczenia. Oznacza to, że sprzeciw co do zasady - wyraża brak zgody na rozpoczęcie robót i budowlanych z powodów formalnych /nieuzupełnienie dokumentacji/, natomiast decyzja nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia, abstrahując od formalnej poprawności i kompletności składników zgłoszenia, nawiązuje do przewidywanych ujemnych następstw realizacji inwestycji, o których mowa w art. 30 ust. 3. Mając na względzie powyższe należy uznać, że organy decyzyjne naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.