II SA/Wr 2148/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. [...]Starosta Powiatu L. przyznał J. P. status osoby bezrobotnej od dnia [...]r. i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Starosta Powiatu L. działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 6 pkt 6 lit. b, art. 37 j ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. z 2001 Nr 6, poz. 56 zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu, decyzją z dnia [...]r. [...] odmówił J. P. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Podano, iż w świetle obowiązujących przepisów zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w wyżej wymienionej ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 35 lat lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zgodnie z art. 37 l ust. 1 zasiłek przedemerytalny przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku posiada lub spełnia warunki do ich nabycia: do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego nie zalicza się okresu aktualnie pobieranego zasiłku. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż J. P. nie spełnia żadnego z tych warunków. W dniu [...]r. udokumentował okres zatrudnienia wynoszący [...] lat [...] miesiące i [...] dni. W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. zwrócił się o przyznanie zasiłku przedemerytalnego "na czas zakończenia postępowania procesowego i przywrócenia /.../ do pracy" lub przyznania zasiłku osłonowego. Decyzją z dnia [...]r. [...]Wojewoda D., na podstawie art. 37 j ust. 1, art. 37 l ust. 1 art. 6c ust. 2 ustawy o zatrudnieniu oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż strona posiada [...] letni okres uprawniający do zasiłku, a zatem nie spełnia podstawowej przesłanki określonej w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu. Okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych zgodnie z ustawą o zatrudnieniu nie jest zaliczany do "okresu uprawniającego do zasiłku", od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W tym stanie faktycznym sprawy toczące się postępowanie sądowe nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W dniu [...]r. J. P. złożył - za pośrednictwem organu I instancji - pismo do Wojewody D. w którym wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...]r. [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu żądania J.P. podniósł, iż decyzja o której mowa zawiera błędy formalne ponieważ została rozpatrzona i wydana z pominięciem obowiązującej ustawy z dnia 22 czerwca 2001r. Dz.U. Nr 89 poz. 973 art. 5 p. 1, a treść uzasadnienia decyzji: "Okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych zgodnie z ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego" sprzeczna z obowiązującą ustawą z dnia 22 czerwca 2001r., a tym samym sprzeczną z obowiązującym na ten czas prawem". Konsekwencją tego stanu rzeczy było wprowadzenie w błąd co spowodowało zaniechanie dalszych starań celem odzyskania świadectw pracy a okresy przepracowane a nie udokumentowane do dnia złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, o czym wiedzieli i byli poinformowani odpowiedzialni pracownicy Urzędu Pracy. Dalej J. P. podaje, iż na dzień wydania krzywdzącej decyzji miał przepracowane [...] lata i aktualnie ma udokumentowane, co w świetle ustawy z dnia 22 czerwca 2001r. uprawnia go do zasiłku przedemerytalnego. W związku z powyższym wnosi o uchylenie wydanej decyzji zawierającej błędy formalne i skierowanie odwołania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda D. przy piśmie z dnia [...]r. przekazał Staroście Powiatu wniosek J. P. z dnia [...]r. wraz z nowymi dowodami w celu ich oceny i rozpoznania sprawy oraz wydania decyzji administracyjnej, biorąc pod uwagę zapis art. 5 ustawy, z dnia 22 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu /.../ /Dz.U. Nr 89, poz. 973/ która weszła w życie z dniem ogłoszenia tj. 28 sierpnia 2001r. z mocą od dnia 1 stycznia 2001r. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż w trakcie posiadania przez stronę statusu osoby bezrobotnej, już po dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i wydaniu decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, zaistniała zmiana stanu faktycznego i prawnego. Ostateczna i prawomocna decyzja z dnia [...]r. [...]nie podlega wzruszeniu, ponieważ na dzień rozstrzygania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami. Zmiana obowiązującego prawa natomiast powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym lecz również w znaczeniu materialnym. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2002 o zmianie ustawy m.in. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 154 poz. 1793/ "osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach /.../." Decyzją z dnia [...]r. [...]Starosta Powiatu L. na podstawie art. 104 kpa oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy o zatrudnieniu oraz art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/ o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /.../ odmówił J. P. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. Starosta stwierdził, iż udokumentowany przez stronę okres zatrudnienia łącznie z aktualnie pobieranym zasiłkiem dla bezrobotnego wynosi [...] lata [...] miesięcy i [...] dni. Przedłożone zaś przez stronę nowe dowody nie wpłynęły na zmianę decyzji. W odwołaniu J. P. oznajmił, że przedkłada nowe dowody zatrudnienia w postaci świadectwa pracy, umowy o pracę, wypowiedzenia umowy o pracę w okresie od [...]r. do [...]r. i czyni dalsze starania o odzyskanie innych świadectw pracy za okresy przepracowane a nie udokumentowane. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. [...], na podstawie art. 37 j, art. 37 l ustawy o zatrudnieniu oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...]r. [...]w sprawie odmowy J. P. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz oceny zgromadzonych w sprawie dowodów organ orzekający stwierdził, że J. P. nie legitymuje się co najmniej 35 letnim okresem uprawniającym do zasiłku, nie wykonywał też pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat, brak jest więc podstaw do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W skardze na powyższe orzeczenie skarżący zarzucił, iż w decyzji nie uwzględniono faktu, że obok podstawowego zatrudnienia /pełny wymiar czasu/ w latach [...] do [...] r. przebiegał okres drugiego równoległego zatrudnienia w wymiarze - lub - etatu. Z tego okresu zatrudnienia w ciągu [...] lat miesięcznie jego zarobki w większości osiągały wysokość ponad połowę najniższego wynagrodzenia, tylko w miesiącach styczeń - lipiec były powyżej połowy najniższego wynagrodzenia. Za cały ten okres dodatkowego zatrudnienia były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, które z nawiązką uzupełniają i rekompensują brakującą kwotę w uzyskanych zarobkach za miesiąc wrzesień i październik [...]r. Podejmując decyzję nie uwzględniono faktu, że w okresie [...]r. za galopującą inflację pracodawca /OS i R w L./ nie nadążył wyrównywać zarobków do poziomu najniższego wynagrodzenia. Skarżący wskazał, iż z przedstawionych dowodów wynika, że zatrudnienie we wrześniu i październiku [...]r. jest okresem zatrudnienia popartym świadectwem pracy i zaświadczeniem Rp-7 za cały ten okres zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. W niniejszej sprawie takie wady występują. Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż w niej przedstawionych. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewoda D. - po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Starosty L. z dnia [...].r. znak [...]w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 37 j ust. 1, art. 37 l ust. 1, art. 6 c ust. 2 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. 2001 Nr 6 poz. 56 ze zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia [...]r. skarżący zwrócił się do Wojewody D. o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...]r. [...]w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skarżący w piśmie tym podniósł że: - decyzja zawiera błędy formalne ponieważ została rozpatrzona z pominięciem "art. 5 pkt 1" ustawy z dnia 22 czerwca 2001r. /Dz.U. Nr 89, poz. 973/ i jest sprzeczna z obowiązującym w tym czasie prawem, - został wprowadzony w błąd przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy, co spowodowało zaniechanie dalszych starań w celu odzyskania świadectw pracy, - aktualnie ma udokumentowane przepracowane [...] lata, co w świetle ustawy z dnia 22 czerwca 2001r. uprawnia go do zasiłku przedemerytalnego. Organ II instancji potraktował powyższe pismo skarżącego jako wniosek złożony w nowej sprawie i przekazał wraz z nowymi dowodami do organu I instancji w celu ich oceny i rozpoznania oraz wydania decyzji administracyjnej. Taka ocena organu budzi wątpliwości bowiem skarżący wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji. Uchylenie zaś ostatecznej decyzji może nastąpić w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych uregulowanych w szczególności w art. 145 /i następnych/, art. 154, 155 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 235 § 1 kpa "skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu." W związku z powyższym rozważyć raczej należało treść wspomnianego pisma skarżącego z punktu widzenia cytowanych unormowań. Organ II instancji jednakże tego nie uczynił. Przyjął jednostronnie, że jest to wniosek wszczynający nową sprawę. Dokonując takiej kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 4.03.2002r. organ II instancji winien był pamiętać, że treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ administracji związany jest tym, żądaniem, nie mogąc z urzędu dokonywać zmiany jego kwalifikacji. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Dotychczasowe postępowanie organu administracji nie odpowiadało wymogom procesowym /art. 7 i art. 77 § 1 kpa/. Ponownie rozpoznając sprawę administracyjną organy w niej orzekające powinny więc wyjaśnić w szczególności powyższą kwestię a następnie po przeprowadzeniu ewentualnego postępowania wyjaśniającego podjąć właściwą decyzję. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji gdyż jako orzeczenie negatywne nie ma ona przymiotu wykonalności /art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu /...//.