II SA/Wr 215/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008r. sprawy ze skargi spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania przed sądem administracyjnym Sąd przyjął następujący stan faktyczny W dniu 2 października 2007 r. do Referatu Architektury Urzędu Miejskiego w Ś. wpłynął wniosek spółki A o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej na terenie działki Nr [...] przy ul. [...] w Ś.. Zamierzona inwestycja planowana jest na obszarze miasta, który objęty został w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, strefą ochrony "B" układu urbanistycznego oraz ochrony i rewaloryzacji założeń parkowych i cmentarzy. W tym obszarze występują bardzo trudne do rozwiązania problemy architektoniczno-urbanistyczne, ze względu na istniejącą zabudowę historyczną z przełomu XIX i XX w. oraz współczesną z II pół. XX w. Zawiadomieniem z dnia 17 października 2007 r. Prezydent Miasta Ś. poinformował strony i jednostki opiniujące o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ ten wystąpił do projektanta opracowywanego obecnie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. obszar przewidziany pod inwestycję, w celu przygotowania opinii lokalizacyjnej. W wyniku wszczętego postępowania uzyskano stanowiska organów właściwych w postępowaniu oraz projektanta miejscowego planu, stron w postępowaniu - właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...] protestujących przeciwko realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto w toku postępowania wpłynęły wnioski właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...] o uznanie ich za strony w tym postępowaniu. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] dopuścił wskazanych wnioskodawców do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej na terenie działki Nr [...] przy ul. [...] w Ś.. Ze względu na proponowaną bryłę obiektu organ stwierdził, że ustalenia dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winny nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mając to na względzie oraz fakt, że dla terenu objętego wnioskiem Rada Miejska w dniu [...] . podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. dla obszaru "ul. [...] " oraz trwające prace nad projektem ww. miejscowego planu, Prezydent Miasta Ś. postanowieniem z dnia [...] Nr [...]działając na podstawie art. 97 ust.1, pkt 4 w związku z art. 62, ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 z 2003 r., póz.717 z późn. zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od daty złożenia wniosku – do 2 października 2008 r. wskazując przy tym , że zgodnie z powołanymi przepisami postępowanie w tej sprawie zostanie podjęte ponownie, jeżeli w okresie zawieszenia nie zostanie uchwalony plan miejscowy. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że teren planowanej inwestycji leży w obszarze, dla którego uchwałą Nr [...] z dnia [...] . Rada Miejska w Ś. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka A. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego L.K. Skarżący zarzucił, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego w przypadku spełniania przez wnioskodawcę wszystkich warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu organ nie miał prawa zawiesić postępowania, działając nadto wbrew interesowi strony. Dodatkowo skarżący zarzucił sprzeczność art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.rozpoznając zażalenie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i postanowieniem z [...] nr [...] przywołując w podstawie prawnej przepisy art. 138 § l pkt l k.p.a. w związku z art.144 k.p.a., art. 101 § 3 k.p.a oraz art. 62 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane postanowienie organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy bez konkretnej przyczyny na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od daty złożenia wniosku. W ocenie organu odwoławczego, działając w ramach uznania administracyjnego, organ I instancji nie przekroczył granic tego uznania i nie dopuścił się dowolności przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Argumentując dalej zasadność swego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.zauważyło, iż nie budzącym wątpliwości jest fakt, że dla terenu, na którym wnioskodawca planuje swoje zamierzenie inwestycyjne, organ uchwałodawczy gminy przystąpił do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obszar planowanego zamierzenia ze względu na położenie w strefie ochrony urbanistycznej, przewidzianej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Ś. - ze względu na projektowana bryłę obiektu - wymaga ustalenia rozwiązań przestrzennych możliwymi do zaakceptowania przez wszystkich uczestników procesu planistycznego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy ocenił, że są chybione i nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, skoro organ pierwszej instancji, uwzględniając protesty zgłoszone do planowanego zamierzenia właśnie zadość uczynił ochronie interesu społecznego i interesowi strony dążąc do rozstrzygnięcia rozbieżnych stanowisk poprzez uchwalenie przepisów prawa miejscowego w tym zakresie. Chybione jest także zdaniem Kolegium czynienie organowi pierwszej instancji zarzutu wydania postanowienia w oparciu o sprzeczny z konstytucją art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji, podobnie jak samorządowe kolegia odwoławcze, w swojej działalności orzeczniczej są bowiem związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą oceniać legalności ustaw i innych podustawowych aktów prawa, co oznacza, że dopóki dany przepis nie zostanie uznany za sprzeczny z konstytucją obowiązuje i wiąże w działalności organy administracji publicznej. Skargę na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła spółka A.reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego L.K. . Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a to wydanie postanowienia z naruszeniem art. 7 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu w toku postępowania przez Prezydenta Ś. interesu społecznego i słusznego interesu strony – poprzez zawieszenie postępowania o wydanie warunków zabudowy w sytuacji gdy jest to działanie wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi wnioskodawcy; - naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to wydanie postanowienia w oparciu o sprzeczny z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - albowiem przepis ten narusza istotę prawa własności poprzez czasowe uniemożliwienie właścicielowi nieruchomości realizacji inwestycji. Ograniczanie to polega na możliwości zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ administracji publicznej na podstawie przepisu, który nie zawiera żadnych szczegółowych kryteriów pozwalających na zawieszenie postępowania - tym samym zawieszenie postępowania jest uzależnione jedynie od uznania organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie przyjęte okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na względzie wskazane wyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego do dnia 2 października 2008 r. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej na terenie działki Nr [...], przy ul. [...] w Ś.. Zgodnie ze stanowiącym materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W przepisie tym więc nie zostały wyraźnie określone podstawy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z treści jednakże art. 61 ust. 1 u.p.z.p. można natomiast wywnioskować, iż przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie podjęcie (bądź zamiar podjęcia) i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, dla której ustalenie warunków zabudowy jest przedmiotem postępowania (ust. 1 pkt 1 i 2 komentowanego artykułu). Zatem organ prowadzący postępowanie zawiesza je na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w przypadkach, gdy poweźmie wiadomość o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. bądź gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, uruchamiający - zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. - postępowanie administracyjne, został doręczony organowi w trakcie prowadzonej już procedury sporządzania m.p.z.p. Zastrzec przy tym trzeba, że użyty w ust. 1 in principio komentowanego artykułu zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Interpretując powyższy zwrot, należałoby przede wszystkim odwołać się do utrwalonej linii orzecznictwa sądowego, odnoszącej się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. NSA stwierdził, iż "Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. (...) Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). W innym orzeczeniu NSA sformułował tezę, zgodnie z którą "Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., II SA 2875/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 32). Uzasadnienie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy powinno być przede wszystkim, poparte wykładnią systemową. Użycie zwrotu "można zawiesić" było, jak się wydaje, podyktowane stosunkiem merytorycznej treści rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego dopuszczającego realizację konkretnego zamierzenia inwestycyjnego do ustaleń sporządzanego m.p.z.p. Jeśli z materiałów planistycznych wynika, iż realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego będzie zgodna z tworzonym m.p.z.p., to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. Natomiast w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami m.p.z.p., organ powinien na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wstrzymać to postępowanie (tak między innymi Tomasz Bąkowski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004. ). Warto również zwrócić uwagę, iż komentowany przepis jak wynika to z jego literalnej treści nie wprowadza żadnych kryteriów ocennych w zakresie decydowania o możliwości zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i daje jak słusznie wskazuje to organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia możliwość działania w tym zakresie w granicach uznania administracyjnego, jednakże nie oznacza to jeszcze absolutnej dowolności w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki przez działającego w sposób władczy organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa polegało na niedokonaniu przez organy obu instancji wszechstronnej, uwzględniającej interes społeczny i słuszny interes obywateli oceny sprawy na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego - art. 7 k.p.a i art. 77 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej na jakich powinien się opierać organ w toku postępowania. Jedną z podstawowych zasad wynikających z wyżej wymienionego przepisu, jest zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia przepis art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym daje organowi stosowne uprawnienie, z którego może skorzystać pod warunkiem przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a. nakazującego organowi uwzględniać z urzędu interes społeczny jak i słuszny interes. Z akt administracyjnych badanej sprawy tymczasem nie wynika aby organ I instancji jak i organ odwoławczy będąc przekonanym o konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania odniosły się do wskazywanego przez inwestora interesu w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej prze niego inwestycji, czy też analizowały jakiemu to interesowi społecznemu ( społeczności lokalnej) miałoby to zawieszenie służyć. W konsekwencji organy te nie wyważyły obu tych interesów, których uwzględnienie z urzędu przy rozpoznawaniu każdej sprawy nakazuje organom przepis art. 7 k.p.a. Przede wszystkim organy obu instancji nie wskazały stronie, którym z wymienionych interesów i w jakim ich zakresie kierowały się podejmując kontrolowane akty stosowania prawa. W tym kontekście zauważyć też należy, iż zarówno Prezydent Miasta Ś. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.nie przeprowadziły wymaganej prawem wszechstronnej i rzeczowej analizy istnienia przesłanek przemawiających za zawieszeniem postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, ograniczając się w uzasadnieniach swoich postanowień jedynie do stwierdzeń, iż rozstrzygniecie - z uwagi na proponowaną bryłę obiektu, bardzo trudne do rozwiązania problemy architektoniczne oraz przeznaczenie terenu w studium jako strefy ochrony B (ochrona założeń parkowych i cmentarzy) winno mieć miejsce w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podana przez organy argumentacja, jak trafnie argumentuje pełnomocnik strony skarżącej nie przekonuje, a przede wszystkim w żaden sposób nie odnosi się do brzmienia i celu art. 7 k.p.a. Niewątpliwie takie wskazane naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. mogło mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy, skoro ewentualne uznanie braku konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na słuszny interes obywatela mogłoby przyczynić się do szybkiego wydania, możliwe, że pozytywnej dla inwestora decyzji tj. ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem spółki A. Dodać przy tym należy, iż proces planistyczny zapoczątkowany uchwałą Rady Miejskiej w Ś. Nr [...] z dnia [...] . o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trwa z nieznanych Sądowi powodów już od ponad 6 lat, a z akt sprawy nie wynika na jakim etapie postępowania planistycznego znajdują się prace z tym związane. Brak jest również informacji jakiego rodzaju zabudowa jest przewidywana na tym terenie w przyszłym planie. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozważyły podstawowych, zdaniem Sądu, informacji niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. W tych warunkach zaskarżone rozstrzygnięcie organu należy uznać za dowolne. Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez wydanie postanowienia w oparciu o sprzeczny z art. 64 Konstytucji RP - art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy tu zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, iż organy administracji publicznej nie mogą oceniać legalności ustaw i innych podstawowych aktów prawa, co oznacza, że dopóki dany przepis nie zostanie uznany za sprzeczny z Konstytucją jest przepisem obowiązującym i wiąże organ w procesie jego subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W tym więc zakresie nie doszło do zarzucanego organowi naruszenia prawa materialnego Rozpoznając sprawę ponownie organ uprawniony do orzekania rozważy uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokona zgodnej z ustawowymi wymogami oceny okoliczności sprawy i stosownie do niej podejmie czynności orzecznicze. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach wydane zostało w oparciu o art. 200 tej ustawy. p.k