II SA/Wr 215/19

Dnia 19 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. N. i G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji orzekającej o przekształceniu prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości oddala skargę w całości. Decyzją z [...][...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej "kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania E. N., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] nr [...], odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta W. z [...]nr [...] orzekającej o przekształceniu prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. A. Z. i ul. S., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...],[...], obręb S., księga wieczysta nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji kolegium postępowanie prowadzone było na podstawie art. 155 kpa. Zainicjowane zostało przez E. N. i G. N. żądaniem zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta W. z [...] nr [...] orzekającej o przekształceniu na rzecz E. N., G. N. i Z. N. prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności. Żądano przy tym, by powołaną decyzję zmienić w ten sposób, że osobami odpowiedzialnymi do poniesienia opłaty za przekształcenie prawa uczynić od dnia 15 IX 2015 r. wyłącznie E. N. i G. N., zaś zwolnić z opłaty Z. N. Żądanie takie uzasadniono tym, że w dniu 15 IX 2015 r. została między stronami zawarta ugoda sądowa (przed Sądem Rejonowym dla [...] sygn. [...]), na podstawie której Z. N. przeniósł na E. i G. N. przysługujący mu udział w prawie własności opisanej nieruchomości, tak więc zmienili się współwłaściciele nieruchomości. W ocenie wnioskodawców należy w konsekwencji zmienić treść decyzji, by odpowiadała ona ugodzie sądowej. Zdaniem kolegium organ pierwszej instancji zasadnie odmówił żądanej zmiany. Decyzja o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4, art. 4a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 IX 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przy sługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299, ze zm.) – dalej jako "ustawa z 1997 r." Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność ma charakter związany zarówno w części dotyczącej osób, na rzecz których następuje przekształcenie, wielkości przysługujących tym osobom udziałów jak i wielkości opłaty obciążającej te osoby z tytułu przekształcenia. Nie można zatem zmienić decyzji w tej części. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawcy domagali się właściwie ustalenia na nowo stanu faktycznego i uwzględnienia skutków wywołanych prawomocną ugodą sądową zawartą już po wydaniu decyzji o przekształceniu. Takie działanie ze strony organów byłoby ponownym merytorycznym rozstrzyganiem sprawy (trzecią instancją), co sprzeczne jest z funkcją decyzji z art. 155 kpa. Kolegium zaprezentowało przy tym obszerną charakterystykę prawną instytucji zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa, powołując przy tym stosowne orzecznictwo i stwierdzając, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją ostateczną. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa nie może też – w ocenie kolegium – prowadzić do zmiany podmiotu wskazanego w ostatecznej decyzji administracyjnej, co wielokrotnie było potwierdzane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W rezultacie kolegium stwierdziło, że prawnie niedopuszczalna jest zmiana decyzji w kierunku żądanym przez wnioskodawców, tak więc należało utrzymać w mocy decyzję odmawiającą zmiany. Skargę na decyzję kolegium wnieśli E. N. i G. N. (dalej jak "strona skarżąca"). Zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 78 kpa, poprzez pominięcie obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony; naruszenie art. 10 kpa, poprzez nieuzyskanie stanowiska uczestnika; naruszenie art. 107 § 1 kpa, poprzez poprzestanie na teoretycznej interpretacji przepisów; naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej z art. 8 kpa oraz naruszenie art. 155 kpa, poprzez niemerytoryczne rozpoznanie wniosku. Uzasadniając zarzuty strona skarżąca podkreśliła, że to względy celowościowe, a zwłaszcza interes strony i interes publiczny rozstrzygają o zmianie decyzji w trybie art. 155 kpa. W skardze zwrócono uwagę, że przedmiotem wniosku nie była zmiana decyzji w części dotyczącej właścicieli, ale w części dotyczącej dłużników. Taka zmiana nie powinna stanowić problemu dla organu pierwszej instancji, skoro już raz decyzją z [...] (nr [...]) zmienił on decyzję o przekształceniu w zakresie ilości i wysokości rat opłaty za przekształcenie. Przy okazji strona skarżąca zasygnalizowała, ze wniosek o zmianę obejmował także tę decyzję, zaś organy w tej części wniosku nie rozpatrzyły. Zdaniem strony skarżącej odmawianie kolejnej zmiany jest niezrozumiałe. Wniosek zmierzał bowiem do zdjęcia obowiązku uiszczania opłaty za przekształcenie z Z. N., który nie jest już współwłaścicielem nieruchomości i nie powinien ponosić obowiązków z tytułu opłaty. Odmowa zmiany decyzji oznacza, że będzie on musiał uiszczać zobowiązanie nienależne. W ocenie strony skarżącej nie istnieją przeszkody faktyczne lub prawne, które uniemożliwiałby zmianę decyzji zgodnie z jej żądaniem. W konsekwencji wniesiono o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwiedzi na skargę kolegium podtrzymało argumentację zawartą w decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Już tylko pobieżna lektura powołanego przepisu sugeruje jednoznacznie, że nawet w warunkach istnienia zgody strony oraz wystąpienia jej słusznego interesu i interesu społecznego, nie będzie można decyzji uchylić lub zmienić, o ile sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Pojęciem "przepisów szczególnych" należy objąć nie tylko normy, które wprost wyłączają możliwość zastosowania w sprawie art. 155 kpa ale także przepisy normujące przedmiot i przesłanki wydania decyzji pierwotnej. Jeśli bowiem kreują one takie uwarunkowania normatywne, w których kierunek rozstrzygnięcia i treść decyzji nie zależy od woli czy interesu strony ale wyłącznie od prawnie zdeterminowanych obiektywnych okoliczności, to wykluczyć należy możliwość zmiany lub uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 155 kpa. Przepis art. 155 kpa wskazuje bowiem przesłankę interesu indywidualnego i społecznego jako zasadnicze kryterium rozstrzygnięcia o zasadności zmiany lub uchylenia decyzji. Nie może być więc stosowany w przypadkach, w których przesłanki wydania decyzji pierwotnej były inne. Z tych głównie względów Sąd podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sadów administracyjnych stanowisko wyłączające możliwość zmiany na podstawie art. 155 kpa decyzji związanych, czyli wykluczających dokonywanie ocen pozaprawnych i ważenie interesów stron (zob. np. wyroki NSA: z 25 II 2011 r., I OSK 607/10; z 9 VIII 2013 r., II OSK 756/12; z 16 V 2017 r., I OSK 2056/15 – publ. CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że decyzja, której zmiany domagała się strona skarżąca, jest decyzją związaną w części dotyczącej rozstrzygnięcia o przekształceniu, podmiotach na rzecz których następuje przekształcenie oraz obowiązku poniesienia opłaty z przekształcenie. Jak wynika z przepisów z ustawy z 1997 r. przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności mogło nastąpić wyłącznie na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego lub współużytkowników wieczystych (art. 1 ust. 1 i 5). Udział w przyznanym w wyniku przekształcenia prawie własności musiał być zgodny z wielkością udziału w użytkowaniu wieczystym. Zaś osoba, na rzecz której nastąpiło przekształcenie zobowiązana była do uiszczenia opłaty obliczonej w oparciu o wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego oraz stosownie do wielkości przysługującego jej udziału w uzyskanym na skutek przekształcenia prawie własności (art. 4 i art. 4a). Żądana przez stronę skarżącą zmiana decyzji o przekształceniu miała dotyczyć ograniczenia kręgu osób zobowiązanych do poniesienia opłaty, zmiany wysokości tej opłaty, a także wielkości udziałów w przekształconym prawie. Jest to więc bezdyskusyjnie materia, o której organ rozstrzygał w warunkach związania ustawowymi przesłankami. Zasadnie zatem organy obu instancji odmówiły żądanej zmiany. W skardze podniesiono, że żądanie zmiany decyzji nie dotyczyło prawa własności a jedynie modyfikacji kręgu dłużników. Strona skarżąca nie uwzględnia jednak, że są to elementy integralnie ze sobą powiązane, bowiem jedno wynika z drugiego i to zarówno w aspekcie normatywnym jak i logicznym. Określona osoba staje się zobowiązaną do poniesienia opłaty za przekształcenie dlatego, że uzyskała ona w wyniku przekształcenia prawo własności. Nie ma znaczenia, co potem z tym prawem własności uczyniła, ani na czyją rzecz i na jakich warunkach tym prawem rozporządziła. Dopóki nie wywiązała się ona ze swoich obowiązków w zakresie opłaty, pozostaje osoba zobowiązaną, bowiem była beneficjentem przekształcenia. Zmiana kręgu dłużników, której domaga się strona skarżąca, wymagałaby więc dokonania zmiany kręgu osób, na rzecz których dokonano przeksztalcenia. To zaś jest w okolicznościach sprawy niemożliwe także z tego powodu, że nie istnieje już prawo użytkowania wieczystego, które można byłoby przekształcić. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na wcześniejszą pozytywną decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zmiany decyzji o przekształceniu trzeba podkreślić, że dotyczyła ona wyłącznie zmiany ilości i wysokości rat, w jakich strona skarżąca miała uiszczać opłatę za przekształcenie. Zawarte w decyzji o przekształceniu rozstrzygnięcie w przedmiocie ilości i wysokości rat uiszczania opłaty, oparte na art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4a ust. 1 ustawy z 1997 r., stanowi jedyny element tej decyzji, któremu należy przypisać charakter uznaniowy. O zastosowaniu ratalnej formy płatności organ bowiem decyduje wyłącznie na podstawie ocen pozaprawnych, a więc przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. Dlatego też zmianę na podstawie art. 155 kpa decyzji o przekształceniu w części dotyczącej rozstrzygnięcia o ratach należy uznać za dopuszczalną. Nie oznacza to jednak, że taka zmiana może obejmować również inne rozstrzygnięcia zawarte w decyzji o przekształceniu. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 155 kpa. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Nie naruszono art. 10 kpa, bowiem zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom zarówno na etapie pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym. Nie naruszono również art. 7, art. 77 i art. 78 kpa, bowiem w aktach znajduje się materiał dowodowy wskazujący na wszystkie okoliczności istotne w sprawie, umożliwiając tym samym rozstrzygnięcie sprawy. Nie ma również podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Sama tylko okoliczność, że organy administracji negatywnie rozstrzygnęły wniosek stron nie wystarcza do uznania, że naruszono art. 8 kpa. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi żadnych zastrzeżeń z pozycji wymagań formalnych wynikających z art. 107 § 1 kpa. Zawiera ono bowiem część faktyczną, jak i prawną oraz pozwala rozpoznać motywy, którymi kierowało się kolegium. Wreszcie nietrafny jest zarzut nierozpoznania wniosku stron w części dotyczącej zmiany decyzji z [...] (nr [...]) zmieniającej decyzję o przekształceniu. Komparycja decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji odwoławczej kolegium wskazuje wyraźnie, że także decyzję z [...] (nr [...]) objęto zakresem rozpoznania. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.