II SA/Wr 2153/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryka Łysikowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Świdnicy na uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 26 kwietnia 2002r. Nr XXXIII/298/2002 w sprawie przyznania Staroście Kłodzkiemu dodatku specjalnego stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem 2 Sygn. akt 3 II SA/Wr 2153/02 Uzasadnienie Uchwałą Nr XXXIII/298/2002 z dnia 26.04.2002r., podjętą na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22.03.1990r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 142, póz. 1593 z 200Ir.), ś 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 61, póz. 707 ze zm.) oraz art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 05.06.1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. Z 200Ir., Nr 142, póz. 1592 ze zm.) Rada Powiatu Kłodzkiego ustaliła dodatek specjalny dla Starosty Kłodzkiego w wysokości 2.654,- zł tj. 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas określony od 01.04.2002r. do końca kadencji. W dniu 12.09.2002r. Prokurator Okręgowy w Świdnicy zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając, iż naruszone zostały w tym przypadku warunki przyznania tego dodatku, określone w § 7 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Zdaniem Prokuratora Okręgowego kryteria przyznania tego dodatku wymienione w ust. 1 powołanego przepisu, tj. okresowe zwiększenie obowiązków służbowych oraz powierzenie dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, mają charakter główny, natomiast wymienione w ust. 3 kryterium zakresu wykonywanych zadań i charakteru pracy należy ocenić jako pomocnicze - jako że wymienione zostało w drugiej kolejności i z użyciem zwrotu "również". W każdym jednak przypadku przyznanie dodatku specjalnego musi mieć specjalne uzasadnienie. Wymienione w uzasadnieniu uchwały okoliczności takie jak: rozwiązywanie podstawowych problemów społecznych, inicjatywy na rzecz łagodzenia skutków bezrobocia i poprawy bezpieczeństwa realizowane w ramach programu "Bezpieczny Powiat", wielkość powiatu, stałe zagrożenia powodziowe, odpowiedzialność za całokształt zadań związanych z funkcjonowaniem samorządu oraz dyspozycyjność starosty, nie uzasadniają zdaniem Prokuratora przyznania Staroście Kłodzkiemu dodatku specjalnego. Powyższe zadania należą bowiem do podstawowych obowiązków starosty, wynikających z ustawy o samorządzie powiatowym, a nawet jeśli ich realizacja wymagała okresowo większej niż przeciętna aktywności, to nie sposób uznać tych zadań za dodatkowe. Nie miało bowiem miejsca zwiększenie obowiązków służbowych Starosty Kłodzkiego 3 Sygn. akt 3 II SA/Wr 2153/02 w tym czasie, powierzenie mu dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, ani też zakres wykonywanych przez niego zadań nie zmienił się w sposób uzasadniający przyznanie mu dodatku specjalnego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Kłodzkiego wniosła o oddalenie skargi argumentując, iż Staroście Powiatowemu, jako pracownikowi samorządowemu, przysługuje zgodnie z art. 20 ust.l ustawy z dnia 22.03.1990r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 142, póz. 1593 z 200Ir.) wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji, ustalane zgodnie z powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. W skład tak ustalonego wynagrodzenia starosty wchodzą zatem: wynagrodzenie zasadnicze określone wg stawki właściwej dla danej kategorii oraz dodatki (funkcyjny, służbowy i za wysługę lat), a w przypadkach określonych w § 7 tego rozporządzenia także dodatek specjalny. Zdaniem Rady zasady przyznawania tego dodatku nie dotyczą wyłącznie pracowników zatrudnionych na stanowiskach pracowniczych i obsługi, a więc a contrario dotyczą także starosty. Jedyne ograniczenie wobec wynagrodzenia członka zarządu wprowadza art. 20 ust. 3 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych stwierdzając, że maksymalne wynagrodzenie członka zarządu jednostki samorządu terytorialnego nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie z dodatkiem za wieloletnią pracę siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Uzasadniano także, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Radni Powiatu powołali się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 11. 10.2004.-h., w którym Sąd zajął stanowisko, iż staroście przysługuje dodatek specjalny na podstawie § 7 cyt. rozporządzenia, w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych - co należy do uznania rady powiatu. Przesłanki takie, zdaniem Rady, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Szczegółowe uzasadnienie uchwały Rady w tym przedmiocie znalazło się ponadto w piśmie Przewodniczącego Rady z dnia 15.04.2002r., w którym wnioskował o przyznanie powyższego dodatku uzasadniając wniosek pozytywną opinią Komisji Rewizyjnej oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z realizacji budżetu powiatu kłodzkiego za 200 Ir., w tym podejmowaniem przez Starostę Kłodzkiego działań w kierunku pozyskania dodatkowych środków finansowych na realizację zadań powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Powołany § 7 rozporządzenia w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, 4 Sygn. akt 3 II SA/Wr 2153/02 starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich stwierdza, iż z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny, z zastrzeżeniem ustępu 4. Ponadto zgodnie z ust. 2 dodatek specjalny może być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy. Ograniczenia co do wysokości tego dodatku zawarto w ust. 3 cytowanego przepisu. Zagadnienie, czy powołany § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27.10.2002r., mógł być podstawą przyznania wójtowi (burmistrzowi, Prezydentowi Miasta) przez radę gminy dodatku specjalnego było już niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 28.05.2002r sygn. akt II SA/Wr 581/02, z dnia 4.03.2003r. sygn. akt II SA/Wr 2518/02); podobnie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał kwestię dopuszczalności przyznania takiego dodatku staroście powiatowemu przez Radę Powiatu (z dnia 08.01.2003r. sygn. akt II SA/Wr 2371/02). W powyższych wyrokach wskazywano, że w/w rozporządzenie jest aktem wykonawczym do art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, póz. 1593). W myśl art. 4 pkt 1 tej ustawy, czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta gminy (starosty) dokonuje organ stanowiący, czyli rada gminy (powiatu) lub w zakresie ustalonym przez radę w odrębnej uchwale jej przewodniczący. Przy dokonywaniu tych czynności organ stanowiący powinien stosować się do wymogów, które istnieją w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Zakres podmiotowy rozporządzenia określa § 1 w ustępie 1, w myśl którego rozporządzenie reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, zwanych dalej "pracownikami", zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych, urzędach marszałkowskich oraz biurach (odpowiednikach biur), o których mowa w art. 1 pkt. 4 i 5 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Z powyższych rozważań wyprowadzić można, zdaniem Sądu, wniosek, iż wójt - a zatem także starosta powiatu - należy do pracowników samorządowych, do których ma zastosowanie omawiane rozporządzenie. Pracownikom zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru, a także innym pracownikom samorządowym przysługuje wynagrodzenie określone według stawki 5 Sygn. akt 3 II SA/Wr 2153/02 wynagrodzenia zasadniczego właściwej dla danej kategorii zaszeregowania oraz dodatki - takie jak dodatek funkcyjny, służbowy, za wysługę lat -w wysokości właściwej dla danego stanowiska, określonej w załącznikach do omawianego rozporządzenia. Na wynagrodzenie wójta (starosty) składa się zatem: wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem funkcyjnym, ustalonym zgodnie z kategorią zaszeregowania oraz stawką dodatku funkcyjnego, wynikającą z tabel stanowiących załączniki do rozporządzenia. Natomiast rozważenia wymaga kwestia, czy w przypadku określonym w § 7 rozporządzenia rada gminy (powiatu) może przyznać także, w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny. Wykładnia systemowa i językowa omawianego przepisu wskazują, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada gminy (rada powiatu), a zatem w konsekwencji nie dotyczy wójtów gmin (starostów). Wskazać bowiem wypada, że w ustępie pierwszym § 7 rozporządzenie posługuje się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" (dodatek specjalny) przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Ustęp drugi nie określa wprost podmiotu, który może przyznać omawiany dodatek, natomiast podaje inne niż w ustępie pierwszym okoliczności, które również uprawniają pracodawcę do przyznania dodatku specjalnego. Zdaniem Sądu, analiza tych dwóch przepisów jednoznacznie wskazuje, że dodatek specjalny został w rozporządzeniu ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu. Stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jednolity :Dz. U. z 2001 r. nr 142, póz. 1591), organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, zaś ustęp 2 tego przepisu wyjaśnia, że w skład zarządu wchodzą: starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Zadania powiatu wykonuje zarząd powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb inspekcji, straży i jednostek organizacyjnych powiatu (art.33 powołanej wyżej ustawy), zaś Starost jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników (art. 35 ust.2). Skoro zatem w myśl art. 12 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. ustalanie wynagrodzeń przewodniczącego zarządu, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania przewodniczącemu zarządu (wójtowi, burmistrzowi) dodatku specjalnego. Identyczne sformułowanie 6 Sygn. akt 3 II SA/Wr 2153/02 zawiera wskazany wcześniej art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, który powiela to postanowienie, wskazując, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za podmioty określone w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonuje za organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący - wobec przewodniczącego tej jednostki - w formie uchwały (podkr. Sądu). Inaczej można powiedzieć, że Rada Ministrów ustalając w rozporządzeniu, stanowiącym podstawę materialnoprawną zakwestionowanej uchwały, składniki wynagrodzenia wielu pracowników samorządowych, nie przewidziała dodatku specjalnego dla przewodniczącego zarządu. Można jeszcze zwrócić uwagę na fakt, że omawiany przepis znajduje się w grupie przepisów, które wskazują także na inne kompetencje "kierownika urzędu" (§ 4 i § 5). Powyższe potwierdza więc wyłączną kompetencję do przyznawania wskazanego dodatku podmiotowi tam wymienionemu. Odnosząc się do podnoszonego przez Radę Powiatu Kłodzkiego argumentu, że za możliwością przyznania staroście dodatku specjalnego przemawia art. 32 ust.l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej formułujący zasadę równości obywateli wobec prawa należy stwierdzić, że zgodnie z ustalonym poglądem teorii prawa - interpretator nie ma swobody wyboru dyrektyw interpretacji tekstu prawnego. Jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń normatywnych tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Jest to jednak możliwe tylko w wypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. W rozważanej sytuacji, zdaniem Sądu, przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi, jako że: 1) zakres zastosowania § 7 odnosi się tylko do aktu przyznawania rozważanego dodatku przez "kierownika urzędu"; 2) znaczenie zwrotu "kierownik urzędu" zostało w sposób dostateczny ustalone na gruncie ustawy ustrojowej , co oznacza, iż nie można domniemywać kompetencji w tym zakresie na rzecz innych podmiotów. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 08.01.2003r. sygn. akt II SA/Wr 2371/02. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiotowej sprawie podziela zaprezentowane w powołanym wyroku stanowisko. Warto zauważyć, że na podstawie § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 03.12.2002r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i 7 Sygn. akt 3 II SA/Wr 2153/02 wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 210, poz. 1784) omawiany § 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich zmienił brzmienie. Dodany został ust. 2a, stwierdzający, iż dodatek specjalny przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach: miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Nowelizacja weszła w życie z datą wsteczną, tj. z dniem 27.10.2002r, wraz z początkiem kadencji nowo wybranych organów samorządu. Porównanie treści przepisu przed i po nowelizacji potwierdza dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podtrzymane również w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w kwestii dopuszczalności przyznania staroście powiatowemu dodatku specjalnego przez radę powiatu. Po pierwsze, można uznać że dopiero dodając ust. la w brzmieniu przytoczonym wyżej, ustawodawca wyraził wolę przyznania dodatku specjalnego osobom na stanowiskach wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i marszałka województwa - przez co należy rozumieć, że wcześniej regulacje § 7 osób tych nie dotyczyły. Po drugie, analiza treści znowelizowanego § 7 prowadzi do wniosków, że zasady przyznawania przedmiotowego składnika wynagrodzenia zostały zupełnie odmiennie sformułowane w stosunku do osób piastujących powyższe funkcje niż w odniesieniu do pozostałych. Przede wszystkim dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 7 ust la nie ma charakteru uznaniowego, ale przysługuje on z mocy prawa, jego przyznanie nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Wyraźnie zaznaczono też, że kompetencję do przyznania dodatku ma organ inny niż wymieniony w ust. 1 kierownik urzędu. Ponadto brak w tym przypadku ograniczenia czasowego pobierania dodatku, które znajduje się w pozostałych ustępach (nie dłużej niż rok), osobno określono też zasady ustalania wysokości tego dodatku. Powyższe przesądza, że problematyka dodatku specjalnego dla osób pełniących w samorządach naczelne funkcje została całościowo i odrębnie uregulowana w nowym ust. la, zaś ust. 1, 2. 3 i 4, 8 Sygn. akt 3 II SA/Wr 2153/02 składające się na całkowitą treść § 7 przed nowelizacją, dotyczą wyłącznie innych pracowników samorządowych, którym dodatek przyznaje kierownik urzędu.