II SA/Wr 2154/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia NSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wałbrzychu na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 26 kwietnia 2000r. Nr XXII/376/2000 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży, określenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia zarówno w miejscach jak i poza miejscami sprzedaży. I. Stwierdza nieważność § 6 uchwały, II. § 6 zaskarżonej uchwały nie może być wykonany. Prokurator Rejonowy w Wałbrzychu wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z 26 kwietnia 2000r. Nr XXII/376/2000 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży, określenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia zarówno w miejscu jak i poza miejscem sprzedaży. Wnosił o stwierdzenie nieważności § 6 uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa materialnego – art. 12 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2002r., nr 147, poz. 1231). W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2000r. Rada Miejska Wałbrzycha podjęła uchwałę nr XXII/376/2000 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, określenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia zarówno w miejscach jak i poza miejscami sprzedaży. W § 6 w/w uchwały Rada Miejska zawarła zapis sprzeczny z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Naruszenie prawa polega na ustaleniu w uchwale Rady czasu sprzedaży napojów alkoholowych. Uprawnienie takie nie wynika z przepisów w/w ustawy. Tak wnioskuje również NSA w dwóch wyrokach a mianowicie wyroku NSA (II SA 368/98) z dnia 18 czerwca 1998r. w brzmieniu, że "Rada gminy nie jest uprawniona do regulowania w trybie przepisów powszechnie obowiązujących czasu sprzedaży napojów alkoholowych na podstawie delegacji upoważniającej ją do określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi)" oraz wyroku NSA (II SA 1394/98) z dnia 17 listopada 1998r w brzmieniu, że "kompetencje rady gminy do określenia w drodze uchwały warunków sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy nie obejmują reglamentowania godzin sprzedaży tych napojów". W związku z powyższym Prokurator Rejonowy w Wałbrzychu po powzięciu informacji o niezgodności z prawem § 6 uchwały Rady Miejskiej w Wałbrzychu na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze wystąpił do Rady z wnioskiem o częściowe uchylenie uchwały. Pismem z dnia 22 sierpnia 2003r. Gmina Wałbrzych odmówiła uchylenia uchwały. W uzasadnieniu tego pisma gmina sama stwierdza, że zapis § 6 uchwały jest sprzeczny z przepisami ustawowymi jednakże podnosi, że zapis umożliwiający reglamentację czasu sprzedaży alkoholu może znajdować się w uchwale gminnej na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Mając na uwadze wyrok NSA (II SA 1709/99) z dnia 9 grudnia 1999r. prokuratura twierdzi, że takie rozumowanie jest bezzasadne. W § 6 pkt 2 i 3 uchwały jest napisane wprost w jakich placówkach gmina reglamentuje czas sprzedaży napojów alkoholowych, chodzi tu o punkty prowadzące całodobową sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych znajdujących się w domach wielorodzinnych. Z uzasadnienia powyższego wyroku NSA wynika, że upoważnienie ustawowe z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie jest nieograniczone. Dodatkowe zakazy usprawiedliwia jedynie charakter miejsca. Kierując się intencjami ustawodawcy wynikającymi z treści art. 14 ust. 1 ustawy należałoby przyjąć, iż chodzi tylko o takie przypadki, w których obecność alkoholu w danym miejscu jest a priori szczególnie niepożądana. Nie jest wskazane udostępnianie alkoholu, ponieważ nie jest on wartością, którą należałoby w określonym miejscu afirmować, np. ze względów wychowawczych (szkoła) albo bezpieczeństwa ludzi (środki i obiekty komunikacji krajowej). Przepisem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości można by wobec tego uzasadniać wprowadzenie dodatkowego zakazu sprzedawania alkoholu np. w szpitalu, ale nie w sklepie spożywczym, przeznaczonym przecież do prowadzenia działalności handlowej. Zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy, służyć więc mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego. Jak z powyższego wynika wprost, gmina może reglamentować czas sprzedaży alkoholu na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy w miejscach szczególnych ze względów kulturowych, religijnych etc. ale nie ma prawa dokonywania takiej reglamentacji w punktach prowadzących całodobową sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych (sklepów) znajdujących się w domach wielorodzinnych. W odpowiedzi na skargę Gmina Wałbrzych wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że przede wszystkim zaznaczyć należy, iż na podstawie przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2002r., nr 147, poz. 1231 ze zm.) ustalono - w drodze uchwały Rady Miejskiej - zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków ich sprzedaży. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje jednak zapis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stwierdza, że w innych nie wymienionych (wprost w przepisie art. 14 tej ustawy) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Przepis tego artykułu wprost wskazuje na miejsca, obiekty lub obszary gminy, na których rada gminy posiadała kompetencję do ograniczenia (czy też wyłączenia) sprzedaży napojów alkoholowych. Niewątpliwie, wprowadzenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych po godz. 21 w sklepach znajdujących się w budynkach wielorodzinnych spełnia przesłanki, o których mowa w przepisie art. 14 ust. 6 w/w ustawy. Dla weryfikacji poprawności przepisów zawartych w § 6 kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha nie można opierać się wyłącznie na treści art. 12 ust. 2 ustawy. Decydujące znaczenie ma bowiem całość uregulowań tej ustawy, a w szczególności przepis art. 14 ust. 6 ustawy, który wprost przydaje radzie gminy kompetencję do ograniczenia lub wyłączenia możliwości sprzedaży napojów alkoholowych na określonych obszarach gminy, czy też w poszczególnych miejscach lub obiektach. Jedynym warunkiem uzasadniającym możliwość zastosowania (a więc wprowadzenia zakazu sprzedaży) przepisu art. 14 ust. 6 ustawy jest szczególny charakter tych miejsc, których zakaz ma dotyczyć. Placówki sprzedaży, położone w budynkach wielorodzinnych spełniają przesłankę szczególnego charakteru tychże miejsc, w szczególności po godzinie 21. Należy zgodzić się ze skarżącym, że ograniczenie sprzedaży jest uzasadnione sytuacjami, w których "obecność alkoholu w danym miejscu jest a priori szczególnie niepożądana" i zakazy, o których mowa w art. 14 ustawy służyć mają "wyłącznie szczególnej ochronie pewnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu". Jednakże, to właśnie obecność alkoholu sprzedawanego w sklepach usytuowanych w budynkach mieszkalnych po godzinie 21 jest szczególnie niepożądana, a wprowadzony zakaz stanowi właśnie wyraz szczególniej ochrony osób zamieszkujących budynki mieszkalne przed zagrożeniem ze strony alkoholu. Wbrew także twierdzeniu skarżącego, wprowadzony zakaz nie był próbą uwolnienia się od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego. Celem wprowadzenia zakazu była ochrona szczególnych miejsc, jakimi niewątpliwie pozostają budynki wielorodzinne w godzinach wieczornych i nocnych. Dodatkowo należy wskazać na to, że działanie Gminy Wałbrzych było uzasadnione także w świetle - sformułowanego w preambule - celu ustawy jakim jest życie w trzeźwości, doprecyzowanego w jej art. 1 ust. 1, który nakłada także na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Dopuszczenie całodobowej sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży zlokalizowanych w budynkach wielorodzinnych, stanowiłoby działanie wbrew wskazanym wyżej celom ustawy. Ponadto, zauważyć trzeba, że za takim wnioskowaniem przemawia także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23 stycznia 1996r. Sygn. akt. II SA 2792/95 stwierdził, że uchwały rad gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów, winny być podporządkowane realizacji celu ustawy tj. m. in. ograniczaniu dostępności alkoholu i tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Ograniczanie dostępności alkoholu w budynkach wielorodzinnych w godzinach wieczornych i nocnych jest realizacją tego właśnie celu ustawy i tworzy warunki motywujące powstrzymywanie się od spożywania alkoholu poprzez ograniczanie jego dostępności bezpośrednio w miejscu zamieszkania. Podjęta uchwała, poprzez ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych po godz. 21 w budynkach wielorodzinnych jest środkiem rzeczywiście i faktycznie zmierzającym do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności, a takie działanie pozostaje wymogiem przeciwdziałania alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995r. Sygn. akt SA/Kr 2937/94). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, mając na uwadze całość uregulowań ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. nie tylko przepis art. 12 tejże ustawy, ale także jej art. 14 oraz cel ustawy, istniało uprawnienie rady gminy do uregulowania kwestii objętej skargą. Zdaniem skarżącego, uprawnienie do uregulowania kwestii czasu sprzedaży w ogóle nie wynika z przepisów ustawy. Ustalenie takie jest prawidłowe tylko w świetle przepisu art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie sposób natomiast skutecznie sformułować takiego zarzutu mając na uwadze art. 14 ustawy oraz jej cele ogólne, co wykazano wyżej. Cytowane w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza jedynie taką tezę, gdyż stan faktyczny wymienianych orzeczeń nie dotyczył sytuacji, w których powstały przesłanki, o których mowa w przepisie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tej przyczyny, powoływane w skardze wyroki, dotyczą odmiennego od zaistniałego stanu faktycznego i nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Gmina Wałbrzych nie zgadza się z wnioskowaniem zaprezentowanym w skardze, polegającym na wywiedzeniu z treści przepisu art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, że uzasadnione jest wprowadzenie dodatkowego zakazu sprzedaży alkoholu "np. w szpitalu, ale nie w sklepie spożywczym przeznaczonym przecież do prowadzenia działalności handlowej". Wnioskowanie takie jest błędne. Po pierwsze wskazać należy, iż przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie zawiera wyłączenia przedmiotowego, dotyczącego braku możliwości zastosowania go do sklepów przeznaczonych do prowadzenia działalności handlowej. Jedyną przesłanką jest charakter miejsca, w którym dokonywana jest sprzedaż. Z faktu, że sprzedaży dokonuje sklep przeznaczony do działalności handlowej, nie można wywodzić, że jest on wyłączony z obowiązywania treści przepisu art. 14 ust. 6 ustawy. Przyjmując rozumowanie skarżącego można byłoby dojść do wniosku, że nawet np. w szpitalu byłaby dopuszczalna sprzedaż alkoholu, gdyby prowadził ją podmiot przeznaczony do prowadzenia działalności handlowej, np. sklep. Wnioskowanie takie byłoby niedopuszczalne, bowiem nawet jeśli sprzedaż alkoholu prowadzi podmiot przeznaczony do działalności handlowej (a tylko taki może przecież zgodnie z prawem sprzedawać napoje alkoholowe), to jeśli czyni to w warunkach, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, winien liczyć się z ograniczoną możliwością sprzedaży napojów alkoholowych, jeśli charakter miejsca w którym dokonuje sprzedaży za takim ograniczeniem przemawia. Reasumując, Gmina Wałbrzych stoi na stanowisku, że w sprawie spełniły się przesłanki, o których mowa w przepisie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w związku z czym, wprowadzenie uregulowania w części zaskarżonej skargą Prokuratora Rejonowego w Wałbrzychu było uzasadnione i odpowiadało celowi ustawy, o której mowa wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 8 marca 1900r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny przez sąd zaskarżonych uchwał. Art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", nie określa rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą zastosowania sankcji nieważności zaskarżonej uchwały. Według art. 91 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę sąd obowiązany jest zatem oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia, działanie na podstawie przepisu prawa to działanie, którego treść i forma ma umocowanie w przepisie prawa będącego podstawą działania, działanie na podstawie prawa to działanie w trybie unormowanym przepisami prawa. Wadliwa jest uchwała, która została podjęta z naruszeniem zasady praworządności. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiając akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Według art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35, poz. 230 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały "Rada gminy określa w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów". Art. 12 ust. 2 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości daje delegację do wydania przepisu powszechnie obowiązującego, ograniczając tę delegację do określenia zasad usytuowania i warunki sprzedaży tych napojów. Regulacja ta nie dała podstawy do wprowadzenia ograniczenia czasowego sprzedaży napojów alkoholowych przez określenie godzin sprzedaży. Umocowanie zawarte w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ograniczało przedmiotowy zakres regulacji rady gminy wyłącznie do określenia zasad usytuowania, a zatem umiejscowienia, lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków jakie spełniać muszą punkty sprzedaży napojów alkoholowych. Nie dała zatem podstaw do regulacji przepisami powszechnie obowiązującymi godzin sprzedaży napojów alkoholowych. Strona skarżąca podzielając stanowisko Prokuratora Rejonowego w Wałbrzychu co do podstaw prawnych regulacji przyjętej w § 6 zaskarżonej uchwały, wywodziła, że podstaw tych szukać jednak należy w art. 14 ust. 6 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi "W innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Ustanowienie godzin sprzedaży napojów alkoholowych nie jest regulacją mającą podstawy w art. 14 ust. 6, który umocowuje do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych. Art. 14 ust. 6 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy wiązać z regulacją zawartą w ust. 1 tego artykułu, przez przyznanie radzie gminy rozszerzenia zakresu przedmiotowego obiektów, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, a nie regulacją czasu sprzedaży napojów alkoholowych. W tym stanie rzeczy, § 6 zaskarżonej ustawy narusza art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tego powodu na podstawie art. 146 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, że § 6 zaskarżonej uchwały nie może być wykonany.