II SA/Wr 2158/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mieczysław Górkiewicz NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: As. WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania oddala skargę Decyzją Starosty O. z dnia [...]r. (Nr [...]) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. I. pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót budowlanych polegających na malowaniu elewacji parteru budynku przy ul. B. [...]-[...] w O., na działce nr [...], zajmowanego przez aptekę "A". Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...]r. S. i E. M. -współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, zażądali wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją, ponieważ, będąc stroną tego postępowania, bez własnej winy nie brali w nim udziału, co odpowiada przesłance wznowienia postępowania wymienionej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzją Starosty O. z dnia [...]r. (Nr [...]) odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty O. z dnia [...]r. (Nr [...]). Od tej decyzji odwołali się S. i E. M., kwestionując jej prawidłowość. Decyzją Wojewody D. dnia [...] r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. i E. M. od decyzji Starosty O. z dnia [...]r. (Nr [...]) odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty O. z dnia [...] r. (Nr [...]) o pozwoleniu na budowę obejmującego wykonanie robót budowlanych polegających na malowaniu elewacji parteru budynku przy ul. B. [...]-[...] w O., na działce nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ wskazał, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie prawidłowością, zarówno decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, jak i poprzedzającego tę decyzję postępowania. Z treści decyzji o odmowie wznowienia postępowania wynika zatem, że organ pierwszej instancji, nie wznawiając postępowania, przeprowadził postępowanie co do meritum sprawy, dokonując weryfikacji wnioskowanej decyzji ostatecznej. Tymczasem w postępowaniu wstępnym, po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania, właściwy organ rozważa jedynie kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania objętego wnioskiem. Istnieją tylko dwie przesłanki negatywne dopuszczalności wznowienia postępowania: upływ terminu przedawnienia określonego przepisem art. 148 § 2 kpa oraz nie wskazanie przez wnioskodawcę podstawy wznowienia postępowania odpowiadającej co najmniej jednej z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych enumeratywnie przepisami art. 145 § 1 powołanej ustawy. Jeśli jednak organ właściwy do wznowienia postępowania ustali w toku postępowania wstępnego, iż żadna z tych przesłanek niedopuszczalności postępowania w tej sprawie nie zachodzi, jest zobowiązany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia. Dopiero we wznowionym postępowaniu prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia, to znaczy rozważa, czy istotnie zachodzi w tej sprawie przesłanka wznowienia postępowania wskazana przez skarżącego, oraz postępowanie merytoryczne, mające na celu weryfikację prawidłowości decyzji ostatecznej. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ wydaje decyzję zawierającą rozstrzygnięcie w kwestii prawidłowości decyzji ostatecznej. Zaskarżona decyzja jest zatem nieprawidłowa. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła T. I . Podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy, będąc stroną tamtego postępowania administracyjnego z własnej winy nie brali w nim udziału; przez ustalenie, że małżonkowie M. zachowali termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, mylne przyjęcie, że organ pierwszej instancji, nie wznawiając postępowania przeprowadził postępowanie co do meritum sprawy, dokonując weryfikacji wnioskowanej decyzji ostatecznej, błędną interpretację, że organ właściwy do wznowienia postępowania ustalił w toku postępowania wstępnego iż żadna z przesłanek niedopuszczalności postępowania nie nastąpiła, obrazę art. 146 § 2 kpa ze względu na wykonanie prac wynikających decyzji ostatecznej, obrazę art. 107 § 3 poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Wskazując na wymienione podstawy skarżący wnosi o uchylenie skarżonej decyzji. Na uzasadnienie skarżący podnoszą, iż Wojewoda D. mylnie przyjął jako prawdziwe, fakty zawarte we wniosku z dnia [...]r. W szczególności jeżeli przyjął że nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę O . Wskazując na pisma w postępowaniu przygotowawczym do wydania decyzji z dnia z dnia [...]r. (znak [...]), oraz późniejsze, należy wskazać, że Stanisława i E. M. wiedzieli o prowadzonym postępowaniu od samego początku. W tym czasie codziennie wielokrotnie bywali w Urzędzie Starostwa Powiatowego, Oddziale Wojewódzkim Służby Ochrony Zabytków, zaznajamiali się z aktami w sprawie, świadomi swoich praw i obowiązków. Zaznaczyć należy, że jest to uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, w świetle przepisów k.p.a. o których wiedzą odwołujący się. Celowa wydaje się bezczynność Państwa M. do dnia wydania pierwotnej decyzji, a także najdziwniejsze, brak odwołania w zakreślonym terminie od tej decyzji, pomimo posiadania przez Starostwo Powiatowe, dowodu potwierdzającego odbiór decyzji ostatecznej. Organ pierwszej instancji trafnie określił stan faktyczny w powyższej sprawie, czego nie zauważył organ uchylający zarzucając przyjęcie, że organ pierwszej instancji, nie wznawiając postępowania, przeprowadził postępowanie co do meritum sprawy, dokonując weryfikacji wnioskowanej decyzji ostatecznej. Mając na uwadze błędną interpretację, że organ właściwy do wznowienia postępowania ustalił w toku postępowania wstępnego, iż żadna z powyższych przesłanek niedopuszczalności postępowania w tej sprawie nie zachodzi, celowe jest powołanie się na przepis art. 146.§ 2, k.p.a. z tej przyczyny, także ze względu na wykonanie prac budowlanych, wykonanych na podstawie decyzji ostatecznej. Mając na uwadze naprowadzone okoliczności skarżący wnoszą o uchylenie decyzji z dnia [...]r. (znak [...]) w całości. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, już choćby z tej przyczyny, że polega na nieporozumieniu i niezrozumieniu zasad procedury administracyjnej. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Problematyce wznowienia postępowania poświęcony jest rozdział 12 działu pierwszego Kodeksu postępowania administracyjnego, pod takim właśnie tytułem. W myśl art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, przy czym przypadki w jakich można doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji enumeratywnie wylicza ustawa. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych decyzja organu pierwszej instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, przywołuje art. 149 § 3 i 150 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 149 § 3 wskazuje tylko, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji, zaś art. 150 w § 1 wskazuje, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji; wedle § 2 jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2; zaś w myśl § 3 przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze. Prawidłowo organ drugiej instancji wskazuje w uzasadnieniu decyzji kwestionowanej, że w myśl ugruntowanego i jednoznacznego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "z treści art. 149 § 2 k.p.a. określającego skutki postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych przypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną w sprawie, albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., gdy termin ten nie został przywrócony. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Powodem tym natomiast nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna" (por. wyrok NSA z dnia .23 kwietnia 2002 r. (V SA 2483/01, LEX nr 109264). We wstępnym postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organ bada zatem jedynie dwie okoliczności: czy wnioskodawca jest stroną postępowania (wszystko wskazuje, że jako współwłaściciel lokalu użytkowego i przynależnych części wspólnych wnioskodawca spełnia tę przesłankę) i czy wniosek został złożony w ustawowym terminie (tej okoliczności, jak wskazuje uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, organ ten w ogóle nie badał). Dopiero kolejnym krokiem organu kompetentnego do wznowienia postępowania jest wydanie decyzji, w której bądź organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. (art. 151. § 1 kpa). Końcowa część uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wydaje się wskazywać, iż organ ten wyszedł z przekonania, iż zrealizowane zamierzenie nie naruszyło własności wnioskodawców, dlatego postępowanie winno być zakończone odmową wznowienia postępowania. Takiej podstawy dla negatywnej dla wnioskodawców decyzji kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje. Dlatego za prawidłową z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego należy uznać decyzję organu odwoławczego uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Wbrew odmiennym jej twierdzeniom organ odwoławczy nie przesądza, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w ustawowym terminie, a jedynie wskazuje organowi pierwszej instancji, że postępowanie w tym kierunku należy przeprowadzić; organ odwoławczy nie przesądza także, iż wnioskodawcy z własnej winy nie brali udziału w "pierwszym" postępowaniu, bowiem tej kwestii uzasadnienie w ogóle nie dotyka. Na pełną aprobatę zasługuje, zdaniem sądu, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego z zawartym w nim poglądem, że Starosta O. dokonał oceny decyzji ostatecznej jakby "przeskakując" niezbędny tok postępowania administracyjnego, naruszając tym samym jego zasady. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda D. nie naruszył także art. 146 § 2 kpa. Wskazany przepis mówi o sytuacji, gdy organ, po wznowieniu postępowania, dojdzie do wniosku, iż istotnie, w toku wydawania decyzji ostatecznej doszło do naruszenia postępowania, ale nie należy jej uchylać, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie dopatrzył się także sąd w skarżonej decyzji obrazy art. 107 § 3 kpa. Na koniec można wskazać, że postępowanie z wniosku o weryfikację decyzji ostatecznej msi być prowadzone z pełnym uwzględnieniem procedury administracyjnej, natomiast wszelkie wnioski strona może podczas niego składać do organu. Reasumując, na podstawie art. 151 upsa należało orzec jak na wstępie.