II SA/Wr 216/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, realizowanych przez M. W., polegających na budowie stawu rybnego na działkach nr [...],[...] i [...] w B. gm. B., zobowiązać inwestora do zabezpieczenia terenu budowy w/w stawu rybnego przed dostępem osób trzecich oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia: zaświadczenia organu d/s planowania przestrzennego o zgodności z planem, 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, uzgodnieniami, i pozwoleniami oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do izby samorządu zawodowego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W osnowie postanowienia organ orzekł również, że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Uzasadniając podjęte orzeczenie powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że w dniu [...]r. na żądanie Zakładu Energetycznego J. G. S.A, rejon Energetyczny B. zostało wszczęte postępowanie w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych obejmujących budowę stawu rybnego na działkach nr [...],[...] i [...] w B., realizowanych przez M. W . Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. nakazano rozbiórkę przedmiotowego stawu i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego. Decyzja ta została zaskarżona przez inwestora, a następnie decyzją Nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że w dniu [...]r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, przewidujące po spełnieniu określonych warunków, możliwość zachowania obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Podał również w uzasadnieniu, że Starostwo Powiatowe w B. pismem z dnia [...]r. /omyłkowo oznaczonym datą [...]r./ zgłosiło sprzeciw do zgłoszenia budowy przedmiotowego stawu, pouczając jednocześnie inwestora, iż na realizację tej budowy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W dniu [...]r. inwestor zgłosił w Starostwie Powiatowym w B. zakończenie robót budowlanych obejmujących budowę w/opisanego stawu. W związku z powyższym organ orzekający, stwierdzając fakt wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nałożył na inwestora określone w sentencji postanowienia obowiązki celem legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. W zakończeniu uzasadnienia organ dodatkowo wyjaśnił, iż z prawnego punktu widzenia budowa trwa do chwili uzyskania prawa legalnego użytkowania obiektu i z tego względu organ orzekający wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przedmiotowego stawu, pomimo faktycznego ich zakończenia. Postanowienie zawierało również klauzulę pouczającą o środku zaskarżenia w postaci zażalenia do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. oraz o terminie i trybie jego wnoszenia. Stosując się do pouczenia zażalenie na opisane powyżej postanowienie złożył M. W . Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa materialnego oraz błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienie wniósł o jego uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu zażalenia M. W. stwierdził m.in., że przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem budowlanym i na jej wykonanie nie było potrzeba pozwolenia na budowę, ponieważ nie była prowadzona w terenie chronionym, a prowadzenie postępowania trwającego ponad rok przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w celu zmuszenia go jako inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę oraz stosowanie sankcji jest bezprawnym działaniem organu. W zażaleniu M. W. wskazał również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest od dawna w posiadaniu decyzji organu do spraw planowania przestrzennego o zgodności przedmiotowej inwestycji z planem zagospodarowania i wie, że budowa stawu nie zmieniła rolnego charakteru nieruchomości. Działając jako organ wyższego stopnia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, że na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie i strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zgodnie z art. 142 kpa. Postanowienie to dotyczy tylko kwestii wynikających w toku postępowania – może prowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej – lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu drugoinstancyjnym zakwestionował M. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie prawa, spowodowane tym, ze organ odmówił mu prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], mimo że organ ten nie wykonuje swoich czynności zgodnie z prawem i dopuszcza się rażącej przewlekłości, zmuszając go do wykonania określonych czynności, niczym nieuzasadnionych i pozbawionych podstaw prawnych. Ponadto w petitum skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zbadanie czy podjęte postanowienia Powiatowego Inspektora Budowlanego w B. były zgodne z prawem, a zwłaszcza, czy zasadne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego w sprawie wykonania stawu rybnego na terenie posiadanej nieruchomości, pomimo, że organ nie udowodnił istnienia samowoli budowlanej oraz o określenie, w jakim zakresie skarżone czynności nie mogą być wykonywane przez organ nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skargi M. W. oświadczył, że w toku prowadzonego postępowania wykazał w sposób miarodajny, że budowa stawu została wykonana na podstawie zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne. Stwierdził również, że w odniesieniu do dokonanego zgłoszenia właściwy organ nie wydał decyzji, w której zgłosiłby sprzeciw, a brak takiej decyzji jest równoznaczny z pozwoleniem na wykonanie zgłoszonej inwestycji. Inwestycja jest wykonana zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, a działania powiatowego organu nadzoru budowlanego, który prowadzi postępowanie w celu rozbiórki legalnie wybudowanego stawu są niezgodne z prawem. Skarżący zarzucił ponadto D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W. rażące naruszenie prawa, fałszowanie dokumentów i brak właściwej kontroli nad powiatowym organem nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. organ wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że postępowanie legalizacyjne prowadzone w sprawie wykonania stawu rybnego na terenie nieruchomości skarżącego jest zasadne, prawidłowe i zgodne z przewidzianą przez ustawodawcę procedurą. Organ wyjaśnił również, że skarżący "fałszowaniem dokumentów polegającym na antydatowaniu decyzji" nazywa oczywistą omyłką, polegającą na wpisaniu w decyzji Nr [...] zamiast daty [...]r., daty [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w ramach przyznanej ustawowo kompetencji w przypadku dokonywania kontroli indywidualnego aktu administracyjnego, będącego przedmiotem skargi, Sąd dysponuje wyłącznie uprawnieniem kasacyjnym tzn. może uchylić akt wydany z naruszeniem prawa. Nie jest natomiast uprawniony do badania w takim postępowaniu zasadności prowadzenia w ogóle postępowania w konkretnej sprawie ani określania w jakim zakresie skarżone czynności nie mogą być wykonywane przez organ administracji publicznej, w przypadku tej sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że należy ona do kategorii spraw administracyjnych, co równocześnie oznacza, iż postępowanie w niej prowadzone podporządkowane jest regułom zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego. Określona jego przepisami procedura uwzględnia również system weryfikacji zwyczajnej i nadzwyczajnej orzeczeń wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja zwyczajnego trybu weryfikacyjnego opiera się na środkach zaskarżenia przysługujących od orzeczeń nieostatecznych. Przyjmowana w doktrynie klasyfikacja środków zaskarżenia stosuje m.in. kryterium możliwości wnoszenia ich samodzielnie i na jego podstawie rozróżnia środki zaskarżenia samoistne i niesamoistne, czyli takie które można wnieść tylko razem z innymi środkami zaskarżenia /np. B. Adamiak, J. Borkowski : KPA, Komentarz, Warszawa 1998/. Do tej grupy należy zaliczyć wyłącznie zażalenie. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja zażalenia określa go zarówno jako środek zaskarżenia samoistny /tzn. wnoszony samodzielnie/, ale tylko w przypadkach jednoznacznie wskazanych w ustawie oraz jako niesamoistny, wnoszony łącznie z odwołaniem wówczas, gdy ustawa nie przewiduje w odniesieniu do konkretnego postanowienia prawa jego kwestionowania samoistnym zażaleniem /art. 141 § 1 i art. 142 kpa/. Podstawę materialnoprawną postanowienia wydanego w tej sprawie przez organ I instancji stanowi przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 27 marca 2003r. ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/. W powołanym akcie ustawodawca nie przyjął na to postanowienie zażalenia jako środka samoistnego, co wyłączyłoby w stosunki do niego zasadę ustanowioną w art. 142 kpa. Zważyć bowiem należy, że postanowienie wydane w warunkach wskazanego powyżej przepisu – mimo jednoczesnego obligatoryjnego orzeczenia w nim o wstrzymaniu robót budowlanych bez względu na stan ich zaawansowania – ma w istocie charakter postanowienia dowodowego, prowadzącego do wyjaśnienia – przed wydaniem decyzji w sprawie – czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem /por. R. Dziwiński, Paweł Ziemski: Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2005/. Postanowienie takie – zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego – nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Wniesione zażalenie nie mogło być merytorycznie rozpoznane jako niedopuszczalne, co prawidłowo stwierdził D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w zaskarżonym orzeczeniu. W dokonywanej w sprawie ocenie Sąd uwzględnił również jednolite w tym zakresie orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 29 października 1998r. sygn. akt IV SA 1879/96, Lex nr 43737; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998r. sygn. akt II SA 1434/97, Lex nr 41281; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002r. sygn. akt IV SA 1439/99, Lex nr 80588. Niezależnie od powyższego należy – zdaniem Sądu – wyjaśnić, że zawarte w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poprzedzającym zaskarżone orzeczenie, błędne pouczenie o przysługującym na nie zażaleniu nie może być skuteczne. Nieprawidłowo tzn. niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zamieszczona klauzula o środku zaskarżenia nie ma ani charakteru prawotwórczego, ani nie może legalizować czynności podjętej odpowiednio do jej treści, ale pozostającej w sprzeczności z obowiązującym prawem. W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do treści przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.