II SA/Wr 2164/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 30 zł /trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym na rzecz skarżącego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Miasta S. działając na podstawie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./ oraz § 7 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. Nr 25, poz. 130/ i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił P. K. zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], położonej w S. przy ul. T. K. na działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał na treść art. 93 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tym kontekście stwierdził, że " ... kształt nieruchomości musi mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a w ostateczności winna być ustanowiona służebność drogowa dla nowotworzonych działek ...". Ponadto organ ten podał, że właściciel nieruchomości w piśmie z dnia [...]r. wyjaśnił, że dostęp do nowo wydzielonej działki nr [...] nastąpi poprzez działki nr [...] i nr [...] stanowiące drogi wewnętrzne i będące współwłasnością m.in. P. K., na skutek zbycia udziałów w tych działkach. Ze stwierdzenia zawartego w zakończeniu uzasadnienia wynika, że zasadniczym powodem nieuwzględnienia wniosku był fakt, że "działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a właściciel nie wskazał propozycji ustanowienia służebności." Prawidłowość tego orzeczenia zakwestionował P. K. poprzez odwołanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W . W odwołaniu przede wszystkim zaprzeczył twierdzeniom organu pierwszej instancji, jakoby proponowana do wydzielenia działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Podał, że organowi temu jest wiadome, że działki nr [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną, zaś służebność na tych działkach została ustanowiona, co potwierdzają wpisy w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości oznaczonych numerami: [...],[...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną, wskazując jako podstawę prawną orzeczenia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniając przesłanki tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeśli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną." Ponadto organ orzekający wskazał, że działki nr [...] i nr [...] stanowią współwłasność P. K. w udziale wynoszącym po 1/5 części, zaś działka nr [...] stanowi jego własność. Podał też, że z projektu podziału nieruchomości wynika, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem jest położona przy ulicy, natomiast działka nr [...] takiego dostępu nie posiada, a zatem zgodnie z cytowanym wcześniej przepisem zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości było niemożliwe. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że P. K. w dniu [...]r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, dołączając do wniosku postanowienie Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...]r. wydane w sprawie sygn. akt [...], z którego treści wynika, że działki powstałe po podziale działki nr [...]będą miały dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie stosownych służebności. Kolegium zwróciło też uwagę, że postanowieniem tym dokonano podziału działki nr [...]na działki o numerach [...]i [...], co czyni niedopuszczalnym nadanie tych samych numerów działkom powstałym po podziale działki [...], a nadawanie działkom prawidłowych numerów nie leży w kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych. W tych okolicznościach Kolegium orzekające stwierdziło, że P. K. powinien zlecić uprawnionemu geodecie zmianę projektu podziału działki nr [...] w zakresie nadania działkom po podziale innych numerów. Na opisaną powyżej decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł P. K., domagając się jej uchylenia, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, mimo wcześniejszego pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości postanowieniem Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyrektywy zawartej w art. 134 § 1 tej regulacji. Zważyć przede wszystkim należy, że działania organów administracji publicznej posiadających kompetencje orzecznicze w postępowaniu administracyjnym, podporządkowane są zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadzie praworządności. Z podporządkowania tego wynika bezwzględny obowiązek podejmowania czynności procesowych na podstawie przepisów prawa. Powinność ta obejmuje dwa zasadnicze elementy tj. ustalenie przez organ swojej właściwości oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ramach drugiego z powyżej wskazanych elementów zawiera się – zgodnie z jego doktrynalną koncepcją przyjętą w prawie procesowym – ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia, co jest bezpośrednio związane z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998/. Oczywiste przy tym jest, że rozpoznanie sprawy następuje przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji przez organ właściwy w danej instancji. Z akt sprawy wynika, że P. K. w podaniu inicjującym postępowanie w sprawie, złożonym w dniu [...]r. wniósł o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], obręb nr [...], AH-13, położonej w S., informując jednocześnie, że nowopowstała działka nr [...] będzie przedmiotem zbycia. Projekt podziału wykonany został przez uprawnionego geodetę. Wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku, wynikających z powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, P. K. w piśmie z dnia [...]r. oświadczył m.in., że równocześnie ze sprzedażą działki nr [...] /wydzielonej z działki nr [...]/ sprzeda również udziały w działkach nr [...] i [...] oznaczonych w operacie gruntów jako dr/R IIIa, stanowiących drogę wewnętrzną, co umożliwi dostęp do drogi publicznej tj. ulicy T. K . Materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwolił ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że działki oznaczone numerami [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną oraz, że P. K. jest ich współwłaścicielem w udziałach wynoszących po 1/5. Okoliczności te potwierdzone są w uzasadnieniach decyzji podjętych w postępowaniu instancyjnym oraz w odpowiedzi na skargę. Zważyć zatem należy, że art. 93 ust. 3 /in fine/ powoływanej poprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami /cytowany zresztą w całości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę stwierdza: "Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną". W ocenie Sądu nieracjonalne byłoby uznawanie, że regulacja zawarta w tym przepisie ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy równocześnie z dokonywaniem podziału nieruchomości następuje wydzielenie z nieruchomości objętej podziałem drogi wewnętrznej, natomiast nie można z niej skorzystać wówczas, gdy droga wewnętrzna, poprzez którą w sposób dopuszczony przez ustawodawcę, można zapewnić działkom lub działce powstałej w wyniku podziału, dostęp do drogi publicznej, już istnieje w wyniku dokonanego wcześniej podziału innej nieruchomości. Z uregulowaniem tym w ścisłym związku pozostaje przepis art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, traktowany jako wyjątek od zasady niedopuszczalności podziału nieruchomości, jeżeli wydzielone działki nie miałyby zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca stanowiąc taki wyjątek przyjął szczególną, ale wiążącą konstrukcję z tzw. klauzulą warunkującą. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Mimo takiej dyspozycji ustawodawcy organy orzekające w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, wobec ustalonych – wskazanych wcześniej okoliczności faktycznych – nie rozważyły w ogóle możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie norm zawartych w przepisach art. 93 ust. 3 /in fine/ i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić przy tym należy, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie było prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego Ś. z dnia [...]r. /sygn. akt [...]/, wydane m.in. na podstawie projektu podziału geodezyjnego działek nr [...]i [...], wykorzystującego numerację [...] i [...] oraz znoszące częściowo współwłasność działek nr [...] i [...], zatem organ ten związany był przy orzekaniu stanu faktycznego istniejącym przed wydaniem postanowienia i ten stan faktyczny powinien być objęty subsumpcją. W tym zakresie – zdaniem Sądu – czynności organów orzekających w sprawie są wadliwe, niezależnie od tego, jak można oceniać – w kategoriach pozaprocesowych – działania wnioskodawcy podejmowane w toku postępowania. W ocenie Sądu wadliwość ta ma cechy naruszeń prawa, określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Ze względów powyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.