II SA/Wr 2167/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi J.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. M. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta [...] udzielił I. i Z. Ś. pozwolenia na użytkowanie przebudowanej części budynku, położonego przy ul. [...] w O., w zakresie m.in. wykonanych wewnętrznych schodów do piwnicy, otworów drzwiowych w ścianach wewnętrznych do wiatrołapu i pokoju "hobby" oraz adaptacji pokoju "hobby" – zgodnie z dokumentacją powykonawczą, stanowiącą załącznik do decyzji. Jednocześnie zobowiązano inwestorów do użytkowania obiektu zgodnie z przepisami, Polskimi Normami, warunkami technicznymi oraz do użytkowania obiektu w odpowiednim stanie estetycznym i technicznym, zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia. Organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. powiadomi o zakończeniu postępowania administracyjnego, które toczyło się w jego instancji. Ponadto powołał się na inwentaryzację budowlaną i orzeczenie techniczne osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, z których nie wynika zarzucany przez stronę postępowania – J. M., stan zagrożenia życia i mienia. Nie potwierdziły się również zarzuty w zakresie poprawności określenia stanu technicznego budynku. Część zarzutów, w tym popełnienie licznych samowoli budowlanych, dotyczy robót, które objęto innym postępowaniem. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniosła J. M., która domagała się uchylenia wydanego rozstrzygnięcia i ponownego rozpatrzenia sprawy przez inny skład osobowy. Podkreśliła, że już od 10 lat toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanych, jakich dopuścili się jeszcze poprzedni właściciele budynku. Organy administracji w sposób mało skuteczny reagowały na zgłoszenia o popełnianych, licznych samowolach, co doprowadziło do sytuacji odcięcia skarżącej dostępu do głównego wejścia do budynku. Kolejne nielegalne prace jakie wykonano dotyczą obiektu garażu, wejścia do piwnicy, pokoju i okna w piwnicy oraz samego mieszkania. Powyższe roboty utrudniają i pogarszają standard zamieszkiwania skarżącej. Poprzedni współwłaściciel nieruchomości nie wyraził zgody na jej podział. Wykonał w sposób nielegalny przeróbki mieszkania, by następnie móc je sprzedać wraz z garażem i ogródkiem. Nowi współwłaściciele nie wyrazili zgody na likwidację popełnionych samowoli, tymczasem wybudowanie garażu uniemożliwia skarżącej przeprowadzenie remontu oraz spowodowało zawilgocenie piwnicy, co czyni ją bezużyteczną, natomiast wstawienie dodatkowych drzwi w korytarzu o powierzchni 2 m2 sprawia, że otwieranie drzwi istniejących poprzednio jest utrudnione. Pismem z dnia 1 sierpnia 2003 r. Wojewoda [...] przekazał odwołanie J. M. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., jako organu właściwego do rozpatrzenia środka zaskarżenia, powołując się na treść art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w oparciu o treść art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie stroną pozostaje wyłącznie inwestor, gdyż tylko on ma interes prawny w tego rodzaju postępowaniu. Współwłaściciel budynku nie posiada w nim przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdza też obowiązujący od dnia 11 lipca 2003 r. przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. J. M. była stroną postępowania jakie toczyło się w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, i które zostało zakończone decyzją ostateczną. Przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie organ sprawdza jedynie fakt wykonania robót i ich zgodność z dokumentacją, sporządzoną we wcześniejszym postępowaniu. W związku z tym, organ odwoławczy nie stwierdził, by zaistniały przesłanki uzasadniające merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do NSA – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, J. M. wniosła o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie odwołania. Ogólnie stwierdziła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Przypomniała, że sprawa licznych samowoli budowlanych popełnionych przez poprzedników prawnych obecnych współwłaścicieli toczy się już 10 lat i do tej pory żaden z organów nie kwestionował jej uprawnień jako strony. Jest osobą zainteresowaną postępowaniem w sprawie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, wydanej na rzecz I. i Z. Ś., gdyż dąży do likwidacji stanu zagrożenia dla zdrowia, w jej części budynku. Skarżąca jest zdziwiona, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmawia jej przymiotu strony, podczas gdy w decyzji pierwszoinstancyjnej została poinformowana, że ma prawo skorzystać ze środka zaskarżenia. Nadto J. M. zakwestionowała prawidłowość powoływania się w zaskarżonej decyzji na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który to przepis obowiązuje dopiero od dnia 11 lipca 2003 r., gdyż sprawa toczy się od dłuższego czasu, w którym korzystała ze wszystkich uprawnień. Dodatkowo skarżąca powołała się na swe wcześniejsze zarzuty, które zgłosiła w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej odrzucenie, powołując się na treść art. 27 ust. 2 ustawy o NSA. Organ wyjaśnił, iż skarga został wniesiona przez osobę, która nie posiada przymiotu strony postępowania. Prezydent Miasta [...] błędnie pouczył J. M. o tym, iż przysługuje jej prawo odwołania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Posiadała ona interes prawny jedynie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Ponadto organ stwierdził, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, zatem skargę tę należy uznać za "niedopuszczalną z innych przyczyn...". Podczas rozprawy sądowej J. M. poparła swoją skargę oraz wnioski w niej zawarte, natomiast uczestniczka postępowania – I. Ś. przychyliła się do stanowiska organu podkreślając, że nabyła lokal mieszkalny w dobrej wierze. Nie wiedziała o istnieniu sporów wynikłych na tle robót wykonanych przez poprzedniego właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że doszło do uchybienia przepisom prawa procesowego. Wobec sformułowania przez organ odwoławczy wniosku o odrzucenie skargi, niezbędne jest w pierwszej kolejności rozważenie kwestii jej dopuszczalności. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest bowiem na zasadzie skargowości, co oznacza dla Sądu konieczność dokonania oceny, przed podjęciem rozważań w zakresie legalności orzeczenia organu administracyjnego, skuteczności wniesienia skargi, w tym m.in. legitymacji procesowej podmiotu ją wnoszącego. Stosownie do treści art. 50 § 1 i 2 p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności (w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym) oraz inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają takie prawo. Podobną regulację zawierały również obowiązujące w dacie wniesienia skargi przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74,poz. 368 z późn. zm. – art. 33 ust. 1). Z powyższego wynika, iż legitymowanym do wniesienia skargi do Sądu jest taki podmiot, który wykaże się interesem prawnym, bądź – mimo jego braku – został wskazany jako podmiot, który spełnia funkcję ochrony porządku prawnego. Brak wskazanej legitymacji ma miejsce wówczas, gdy podmiot składający skargę nie brał udziału w postępowaniu przed organami administracyjnymi lub też został do tego postępowania wprowadzony, mimo braku po jego stronie interesu prawnego. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że skargę do sądu administracyjnego złożyła J. M., której bezpośrednio dotyczyło postępowanie prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Pamiętać przy tym trzeba, że to właśnie skarżąca zainicjowała postępowanie przed organem drugiej instancji, wnosząc odwołanie od decyzji w sprawie udzielenia I. i Z. Ś. pozwolenia na użytkowanie przebudowanej części budynku. Stanowisko, że J. M. nie przysługuje w tej sprawie możliwość uczestniczenia w charakterze strony, nie oznacza, że nie przysługuje jej, stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W sytuacji gdy postanowienie to rozstrzyga o jej interesie prawnym, nie można uznać, że adresat wydanego rozstrzygnięcia nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji należało przyjąć, iż nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania J. M., Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. Przepis ten daje podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jedynie z przyczyn formalnych, które można podzielić na przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu, zaś z przyczyn podmiotowych, obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych lub nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Natomiast wypływające z art. 28 k.p.a. uprawnienie strony ma charakter materialnoprawny i powinno być rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Innymi słowy, organ odwoławczy sprawdza w toku postępowania kwestię przymiotu strony przy okazji merytorycznego rozpatrywania sprawy. Skoro w ocenie organu orzekającego J. M. nie posiadała interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a więc odmówiono jej przymiotu strony, to prawidłową formą orzeczenia winna być decyzja o umorzeniu postępowania wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Przedstawione stanowisko jest zbieżne z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak / J. Borkowski C. H. Beck Wa – wa 2004 – str. 583, wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. – sygn. akt I SA 1544/98 – System informacji prawnej LEX nr 48751, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. – sygn. akt I SA 1321/99 – System informacji prawnej LEX nr 48668). Na szczególną uwagę i pełną akceptację zasługuje także pogląd zaprezentowany w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie za trafne uznał także argumenty wyrażone w motywach owej uchwały, w szczególności te z nich, które przekonują, iż nie istnieją powody, by odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie podlegało ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jak słusznie zauważono, nie istnieją też powody by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. Niezależnie od powiedzianego dotychczas Sąd dostrzegł również, iż uzasadnienie kwestionowanego postanowienia nie mieści się w standardach postępowania administracyjnego, wyznaczonych m. in. przez art. 107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji nie dokonał konkretyzacji właściwych przepisów prawa w okolicznościach faktycznych sprawy. Nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń, nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego pod kątem konkretnego przepisu prawa materialnego, co stanowi naruszenie wskazanej regulacji. W tym stanie rzeczy należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, przy czym pamiętać trzeba, że dotyczyło one jedynie formy w jakiej wypowiada się organ administracji w przypadku odmowy uznania podmiotu wnoszącego odwołanie za stronę toczącego się postępowania. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. winien ponownie rozważyć, czy J. M. posiada przymiot strony i – w zależności od poczynionych ustaleń w tym względzie – zakończyć postępowanie wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o art. 152 p.s.a., a orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające (...).