II SA/Wr 2169/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie: NSA Julia Szczygielska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzej czak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dwóch konstrukcji drewnianych krytych blachą I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) zl tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał skarżącemu J. G. rozbiórkę wybudowanych przed [...] r., na działce nr [...]w S. T., gmina D., dwóch konstrukcji drewnianych krytych blachą, przylegających do budynku warsztatu stolarskiego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w trakcie dokonywanych w dniu [...] r. oględzin przedmiotowej działki stwierdzono, że przy budynku warsztatu inwestor przed [...] r. postawił konstrukcję drewnianą krytą blachą fałdową. Drugą wiatę (bez fundamentu) postawiono z tyłu budynku. Organ stwierdził, że oba obiekty wybudowano bez pozwolenia na budowę, a J. G. oświadczył, iż przed postawieniem wiat dowiadywał się w Urzędzie Gminy, czy wymagane jest zezwolenie, lecz nie ma potwierdzenia na piśmie stanowiska Urzędu Gminy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że konstrukcje drewniane postawiono przed [...] r. i zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają w tej sprawie przepisy art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy te uzależniają rozstrzygnięcie w sprawie od ustalenia, czy obiekt budowlany lub jego część wybudowano zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i czy znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod tego typu zabudowę oraz czy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ I instancji podniósł, że w toku postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej Starostwa Powiatowego po przeanalizowaniu akt stwierdził, iż przedmiotowe obiekty zlokalizowane zostały niezgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...]r., bowiem zgodnie z zapisem wyżej wymienionego planu obiekty znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem MN – budownictwo jednorodzinne o ekstensywnej zabudowie. W związku z tym orzeczono jak wyżej. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji J. G. zarzucił, iż błędnie zakwalifikowano przedmiotowe wiaty jako obiekty budowlane. Oświadczył, że od [...] r. opłaca podatek lokalowy za te wiaty oraz że nie wymagały one pozwolenia na budowę, gdyż są to konstrukcje bez fundamentu o powierzchni do 35 m². Zarzucił, że organ I instancji zbagatelizował jego oświadczenie, iż konsultował możliwość ich postawienia z urzędnikami Gminy. Zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił, że obiekty zlokalizowane są niezgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, które posługiwało się symbolem MN. Powołując się na art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. skarżący wywodził, iż wiaty nie są budowlami, co w konsekwencji powoduje, że nie są także obiektami budowlanymi i nie ma do nich zastosowania art. 37 "starego" Prawa budowlanego, który przywołano jako podstawę materialną decyzji rozbiórkowej. Oświadczył, że pierwsza wiata jest obiektem rekreacyjnym – altana ogrodowa bez ścian. Druga wiata przeznaczona jest na odpady drewniane, służące jako opał na zimę. Jest to pomieszczenie gospodarcze. W opinii skarżącego niedopuszczalne jest przyjęcie, że altana ogrodowa i estetyczne pomieszczenie, w którym trzyma drewno na opał nie mieści się w zapisie "budownictwo jednorodzinne o ekstensywnej zabudowie". Skarżący przywołał zapis decyzji Wojewody W. z dnia [...]r., który stanowi, iż pomieszczenia o wymiarach 4,0 x 8,7 m w świetle przepisów Prawa budowlanego nie można uznać za "obiekt budowlany". Wskazując na powyższe skarżący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez: nie przywołanie przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności jego zeznaniom, iż postawienie wiat było uzgodnione z właściwym organem Gminy; oparcie decyzji na wadliwej w odniesieniu do konkretnego zdarzenia podstawie prawnej; sprzeczność ustaleń co do przeznaczenia wiat z miejscowym planem zagospodarowania; a ponadto naruszenie art. 7 i art. 8 kpa. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] ([...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. zawiesił postępowanie w sprawie postawienia przez skarżącego konstrukcji drewnianych krytych blachą na działce nr [...] w S. T . Organ podał, że rozstrzygnięcie takie wynikało z ustalenia, iż przedmiotowe obiekty zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, jednak od zakończenia budowy upłynęło ponad 5 lat (budowę zakończono w [...] r.), w związku z tym zaszła konieczność zastosowania art. 49 Prawa budowlanego. Dlatego też organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci zajęcia stanowiska przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w kwestii ewentualnego udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...]. W związku z faktem, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej pismem z dnia [...]r. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionej inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę dwóch konstrukcji drewnianych krytych blachą, przylegających do budynku warsztatu stolarskiego. Rozpatrując odwołanie skarżącego organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w decyzji organu I instancji "zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również co do poprawności zastosowanych przepisów". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podjęte rozstrzygnięcie jest jedynie konsekwencją wydanego uprzednio postanowienia o zawieszeniu postępowania. W postanowieniu tym i w postanowieniu organu II instancji wyjaśniono, na czym polega istota procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 49 Prawa budowlanego. Powołany przepis dopuszcza uchylenie się od sankcji w postaci rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu jedynie w przypadku, gdy od zakończenia budowy upłynęło 5 lat i gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej wyda pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszym przypadku nie została spełnione druga z przesłanek – Starosta Powiatu W. odmówił bowiem wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji z powodu jej sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego wynikającą z przepisów prawa jest w takiej sytuacji wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor liczył się z taką możliwością, akceptując postanowienia organu I instancji zawieszające postępowanie w sprawie oraz przyjęty przez ten organ tok postępowania, gdzie koniecznym warunkiem legalizacji było pozytywne załatwienie kwestii wstępnej przez inny organ. Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, iż argumenty odwołania nie mogą wpłynąć na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Nie można w szczególności zarzucać organowi I instancji, że bezkrytycznie realizuje wytyczne organu II instancji, bowiem organ I instancji jest związany wytycznymi organu odwoławczego co do sposobu postępowania i nie można z zasady kodeksu postępowania administracyjnego czynić zarzutu odwoławczego. W ocenie organu II instancji pozostałe zarzuty również nie znajdują uzasadnienia i wynikają z błędnie przywołanej przez organ I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor bowiem przywołał wadliwie jako podstawę nakazu rozbiórki art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, podczas gdy postępowanie od początku prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w związku z ustaleniem dotyczącym czasu budowy obiektów. Organ odwoławczy stwierdził, iż ta niewątpliwa wada formalna rozstrzygnięcia nie może jednak spowodować jego uchylenia, gdyż w wyniku tego zostałoby wydane kolejne tożsame co do treści nakazanych obowiązków rozstrzygnięcie. Wojewódzki Inspektor wskazał, iż podstawą decyzji rozbiórkowej powinien być art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Na powyższą decyzję J. G. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz orzeczenie o kosztach zgodnie z art. 55 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wcześniejsza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była dla niego korzystna, ale po jej uchyleniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmieniona została na niekorzystną. Skarżący stwierdził, że trudno przyjąć, iż należy dokonać rozbiórki drewnianych wiat tylko z tego powodu, że inne postępowanie w sprawie zostało zawieszone. Podkreślił, iż zawieszenie nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i nie powinno wpływać na rozstrzygnięcie merytoryczne, jakim jest rozbiórka. Zarzucił, iż "kuriozalnym jest przejście do porządku dziennego nad faktem, że organ I instancji użył niewłaściwej podstawy prawnej", w wyniku czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 37 ustawy z dnia [...]r., stwierdzając jednocześnie, iż podstawą tej decyzji powinien być art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Przytoczywszy treść obu tych przepisów skarżący stwierdził, że treść ich jest zupełnie inna i gdyby organ I instancji użył prawidłowej (zdaniem II instancji) podstawy prawnej, to inna byłaby argumentacja odwołania. Zarzucił, że organ odwoławczy pozbawił go możliwości prawidłowej obrony, gdyż skupił się na brzmieniu art. 37, który powołany został jako przepis merytoryczny. Stwierdził, że: "Być może D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uchylić błędną decyzję PINB i wydać swoją decyzję, a nie utrzymywać w mocy "coś" bez mocy prawnej". J. G. oświadczył, że wiaty powstały przed dniem wejścia w życie ustawy z lipca 1994 r. i podtrzymał swoje dotychczas podnoszone merytoryczne zarzuty. Wywodził, iż działanie organów narusza art. 7 i art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień). Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zauważyć przede wszystkim trzeba, iż w uzasadnieniu decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] zachodzi sprzeczność. Organ odwoławczy bowiem najpierw stwierdził, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w decyzji organu I instancji "zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również co do poprawności zastosowanych przepisów", a następnie – w dalszej części uzasadnienia – podał, że organ I instancji "wadliwie przywołał bowiem, iż podstawą nakazu rozbiórki jest art. 37 ustawy z dnia 24.10.1974 r.". Nie jest możliwe jednoczesne poprawne zastosowanie przepisów i wadliwe przywołanie błędnej podstawy prawnej. Wadliwość powołanej podstawy prawnej wyklucza poprawność zastosowanych przepisów. Uznając zaś, że podstawa prawna przyjęta przez organ I instancji nie jest prawidłowa, organ odwoławczy nie wskazał, na podstawie jakich dowodów przyjął, odmiennie od organu I instancji, że budowę przedmiotowych wiat zakończono w [...] r. Nie uzasadnił zatem należycie swojego stanowiska. Rozpatrując odwołanie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył wszystkich podnoszonych w tym odwołaniu zarzutów. Nie ustosunkował się przede wszystkim do twierdzeń skarżącego, iż przedmiotowe wiaty nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i to w sytuacji, gdy skarżący czynił z tego zarzutu jeden z głównych argumentów uzasadniających słuszność jego stanowiska. Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu niedostatecznie wyjaśnił związek wydanego rozstrzygnięcia z powoływaną kwestią uprzedniego zawieszenia postępowania w tej sprawie. Nie wskazał kiedy i z jakich przyczyn zawieszone postępowanie podjęto oraz jaki akt administracyjny i przez kogo wydany został uznany przez Inspektora Nadzoru Budowlanego za rozstrzygający zagadnienie wstępne. Na podstawie motywów zaskarżonej decyzji można przypuszczać, że aktem takim mogło być – w opinii organu odwoławczego – pismo organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia [...]r. dotyczące odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionej inwestycji z powodu jej sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości budzi jednak fakt możności uznania takiego pisma za akt rozstrzygający zagadnienie wstępne. Zauważyć przy tym wypada, że na znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie z dnia [...]r. widnieje odręczna adnotacja opatrzona datą "[...]" i podpisem – prawdopodobnie – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawierająca m.in. zapis o treści: "- to pismo nic nie znaczy". Trudno więc uznać to pismo zarówno za rozstrzygające zagadnienie wstępne, jak też za podstawę do przyjęcia niezgodności wzniesionych wiat z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta nie była też należycie rozważona i wyjaśniona przez organ I instancji, jednak organ odwoławczy nie zwrócił na ten fakt uwagi. Zauważyć wypada, że w aktach administracyjnych dotyczących rozważanej kwestii znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]r. zawieszające postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz utrzymujące je w mocy postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., a więc podjęte po nadesłaniu do organów nadzoru budowlanego pisma z dnia [...]r. Brak jest natomiast postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, wydanego na podstawie art. 97 § 2 kpa, co uniemożliwia kontrolę przyczyn tegoż podjęcia. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że uznając, iż w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), a w szczególności art. 48 i art. 49 tej ustawy (abstrahując od tego, czy rzeczywiście przepisy tej ustawy powinny być w niniejszej sprawie zastosowane, bowiem – jak wyżej zaznaczono – organ odwoławczy nie uzasadnił należycie swojego stanowiska co do czasu zakończenia budowy przedmiotowych wiat), organ II instancji opierał się na treści tych przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., chociaż decyzję swoją wydał w dniu [...]r. Tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), zmieniającej ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r., do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. Tak więc organ odwoławczy błędnie zastosował przepisy prawa materialnego, biorąc pod uwagę ich nieaktualne brzmienie. Zastosowanie niewłaściwego brzmienia przepisów prawa materialnego jest uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.