II SA/Wr 217/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 21 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania nieodpłatnie na własność działek nr [...] i nr [...] oraz umarzającej postępowanie w sprawie przyznania nieodpłatnie na własność działki nr [...], położonych w obrębie W., gmina D. oddala skargę. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wszczętego na jego wniosek o zwrot działek nr [...] i nr [...], zgłaszał jednocześnie żądania o charakterze cywilnoprawnym, dotyczące naprawienia szkody wyrządzonej mu w wyniku zbycia tych działek przez gminę na rzecz osób trzecich. Decyzją z dnia 20.06.2002 r. Starosta Powiatu W. na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) i art. 105 k.p.a. odmówił przyznania nieodpłatnie na własność skarżącego działek nr [...] i nr [...] (uprzednio nr [...]) oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania mu działki nr [...]. Uzasadnienie decyzji zawierało ustalenia dotyczące przekazania w 1976 r. przez rodziców skarżącego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę, bez zabudowań, z udziałem 1/12 części we współwłasności działki siedliskowej nr [...], [...] i [...], którym przyznano do dożywotniego użytkowania działkę nr [...]. Działki nr [...] i [...] zostały zbyte na rzecz osób trzecich. Działkę nr [...] podzielono na działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiące współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, z wyjątkiem działki nr [...]. Skarżący jest jedynym spadkobiercą rolników. Przyznanie skarżącemu działek nr [...] nie było możliwe, gdyż faktycznie nimi nie władał, a przede wszystkim gdyż nie stanowią już własności Skarbu Państwa lub gminy. Sprawa przyznania działki nr [...] została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił pominięcie faktu zbycia działek nr [...] i [...] z naruszeniem szeregu przepisów kodeksu cywilnego, błędne lub bezzasadne stosowanie art. 118 ustawy z dnia 20.12.1990 r., zaniechanie skorzystania z art. 106 k.p.a. Organ nie wykazał znajomości podstawowych zasad k.p.a. i powinien ulec wyłączeniu zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia 6 listopada 2002 r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył treść wniosków skarżącego oraz ustalenia i oceny zawarte w decyzji, a kolejno dokonał omówienia normy prawnej wynikającej z art. 118 powołanej ustawy. Po uznaniu trafności ustalenia o zbyciu działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] na rzecz osób fizycznych, organ stwierdził istnienie przesłanki negatywnej z art. 118 ust. 3 powołanej ustawy dla przyznania skarżącemu własności tych działek. Organ stwierdził również stan bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania działki nr [...], gdyż ostateczną decyzją z dnia 2 stycznia 1996 r. przyznano skarżącemu na własność działkę nr [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...]. Wydanie nowej decyzji merytorycznej było bezprzedmiotowe. Pozostałe kwestie poruszone w odwołaniu (naruszenie prawa pierwokupu) nie mogły być rozstrzygane przez organy administracji publicznej. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2003 r. Kolegium dokonało wykładni pewnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu powyższej decyzji, niejasnych dla skarżącego. Organ wyjaśnił, że nie rozstrzygał o prawidłowości postępowań w sprawie podziału działek, gdyż było to zbędne w sprawie dotyczącej stosowania art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie badał także prawidłowości zbycia tych działek i nie dokonywał wykładni przepisów prawa cywilnego, wobec braku ku temu ustawowych kompetencji. Stanowisko to zostało podtrzymane w postanowieniu Kolegium z dnia 25 listopada 2003 r. o utrzymaniu w mocy powyższego postanowienia, a dodatkowo organ podkreślił, że wniosek skarżącego zmierzał do orzeczenia o zmianie decyzji, nie zaś uzyskania tej wykładni. W piśmie z dnia 27.01.2004 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 6.11.2002 r., zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Decyzją z dnia 16 września 2004 r. Kolegium na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ przytoczył powtarzane w licznych pismach zarzuty skarżącego naruszenia art. 75-79 i art. 107 k.p.a., nielegalności podziału działki nr [...] i zbycia działek powstałych z jej podziału, nielegalności podziału działki nr [...], bezzasadnego stosowania art. 118 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zaniechania zastosowania art. 106 k.p.a. Organ wskazał, że nie mogły mieć znaczenia zarzuty dotyczące innych spraw, naruszenia prawa pierwokupu lub dożywocia, działalności innych organów, o ile nawet niektóre z tych zarzutów odpowiadają ustawowym przesłankom wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a.). W sprawie prowadzonej na podstawie art. 118 powołanej ustawy nie było obowiązku stosowania art. 106 k.p.a. Nieprzydatne były ponadto zarzuty braku należytego wyjaśnienia kwestii objętych zarzutami nie mającymi znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnośnie zarzutu wadliwego stosowania art. 118 ustawy organ przypomniał, że na żądanie skarżącego postępowanie dotyczyć miało zwrotu trzech działek (nr [...], [...] i [...]) ewentualnie przyznania w zamian nieruchomości zamiennej lub odszkodowania pieniężnego. Skoro podstawą wniosku był jego status zstępnego osób, które przekazały grunty za rentę, to organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że sprawa dotyczy stosowania przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżący nie kwestionował tego początkowo, a jedynie postulował stosowanie już nie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. w wersji ustalonej nowelizacją z dnia 24 lutego 1989 r. (Dz. U. nr 89, poz. 53), zamiast wchodzącej w rachubę ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Stosowanie art. 118 ust. 1 i 2 tej ustawy nie było bezzasadne, gdyż wynikało z odesłania zawartego w art. 118 ust. 2a tej ustawy. Sposób zastosowania tych przepisów był prawidłowy, co należycie omówiono w uzasadnieniu badanej decyzji, przez wskazanie na przesłankę negatywną z art. 118 ust. 3 wobec działek nr [...] i [...] oraz zagrożenie naruszeniem powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do działki nr [...]. Badana decyzja w ogóle nie narusza prawa i wydana została w sprawie wymagającej wydania decyzji administracyjnej. Nie ma ponadto odrębnego przepisu wskazującego wprost, że decyzja podjęta na podstawie art. 118 cyt. ustawy lub art. 105 k.p.a. jest nieważna i dlatego bezzasadny był zarzut skarżącego oparty na art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nadal podnosił zarzuty bezprawności działania organu gminy polegającego na przeprowadzeniu podziału działek i ich zbyciu oraz bezpodstawności uznania, że skarżący otrzymał zwrot działki nr [...]. Skarżącemu należy zwrócić ogródek przydomowy stanowiący działkę nr [...]. Gmina w wyniku pokrętnego działania doprowadziła do zmiany numeracji szeregu działek. Interes prawny skarżącego dotyczy zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Sprzeczności w zaskarżonej decyzji dowodzą, że jest ona obciążona wadą, która winna spowodować jej nieważność z mocy prawa. Należy wskazać akt prawny pozwalający gminie na zbycie cudzych działek. Zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Wprawdzie wniosek skarżącego był niejasny wobec powołania w nim art. 145 § 1 k.p.a., to jednak był niewątpliwie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w całości podtrzymał argumentację zawartą w poprzedniej decyzji, przytaczając takie same ustalenia i oceny przy rozpatrywaniu sprawy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. Skarżący złożył do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 6 k.p.a., co zostało zakwalifikowane jako skarga do sądu administracyjnego, czego skarżący nie zakwestionował. Na wstępie skarżący potwierdził, że występował od początku o zwrot działki nr [...] oraz ponownie doprecyzował, że żądał zwrotu działki nr [...] dołączonej bezprawnie do działki nr [...], nadal przeczył, aby przyznano mu na własność działkę nr [...]. Uporczywe powtarzanie przez SKO, że przyznano skarżącemu działkę nr [...] powoduje nieważność jego decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Skarżący opisał ponadto szereg nieprawidłowości jakich dopuścił się Urząd Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz podkreślił, że wskazane przez skarżącego podstawy wznowieniowe nie mogły dotyczyć postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąc odmowę stwierdzenia nieważności decyzji skarżący w ogóle nie odniósł się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu tej odmowy oraz nie powołał żadnego zarzutu umożliwiającego połączenie argumentacji skarżącego z przedmiotem rozpoznania w nin. sprawie, co zwalnia Sąd od potrzeby rozważania treści skargi. Należało jedynie z urzędu zbadać legalność zaskarżonej decyzji. Organ nie stwierdził podstaw nieważności decyzji, która rozstrzygała o odmowie uwzględnienia wniosku strony po dokonaniu ustaleń faktycznych jednoznacznie wskazujących na istnienie ustawowej przesłanki negatywnej dla zgłoszonego roszczenia oraz o umorzeniu postępowania z uwagi na uprzednie rozstrzygniecie wniosku strony decyzją ostateczną. Decyzja nie rozstrzygała o wniosku strony mającym charakter cywilnoprawny, polegającym na zgłoszeniu roszczenia odszkodowawczego. Wymaga jedynie wzmiankowania, że w tej części wszczęte postępowanie byłoby również bezprzedmiotowe. Przedmiot postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie wyznaczają przesłanki wymienione w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a w szczególności właściwość organu administracji publicznej w danej sprawie i możność jej rozstrzygnięcia decyzją administracyjną w odniesieniu do danej sprawy, w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego, co zachodzi przede wszystkim wówczas, gdy sprawa nie została uprzednio ostatecznie rozstrzygnięta albo nie ma charakteru cywilnoprawnego (por. orzeczenia NSA w ONSA 1983/1/37, 1990/1/16 lub w OSP 1993/7-8/147). Organ działał prawidłowo, gdy starał się uzyskać od skarżącego doprecyzowanie składanych podań lub zarzutów, a następnie przeprowadził postępowanie przy zakwalifikowaniu zgłoszonych wniosków w sposób najbardziej korzystny procesowo dla skarżącego w danej sytuacji procesowej oraz po rozpoznaniu sprawy z urzędu w nawiązaniu do przesłanek ustawowych, a nie jedynie konkretnych zarzutów skarżącego. Działanie takie było konieczne, gdy skarżący przytaczał szereg przepisów różnych ustaw bez zrozumienia ich znaczenia w ogóle lub przydatności w danej sprawie, składał pisma niezrozumiałe, zawierające sprzeczne wnioski i żądania nie podlegające rozpoznaniu w ramach danej sprawy. O ile skarżący wniósł początkowo o przyznanie mu prawa własności określonych działek gruntu, lecz od razu przyznał, że wie o bezzasadności tego wniosku i dlatego wnosi o rekompensatę w naturze lub w formie pieniężnej z tytułu bezprawnego pozbawienia go możności uzyskania własności tych działek, to Kolegium w pierwszej decyzji odwoławczej słusznie nakazało organowi pierwszej instancji wyjaśnienie, czy wniosek skarżącego powinien w ogóle wywołać jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Pewne elementy licznych dalszych wypowiedzi skarżącego, nadal niejasnych, pozwalały jednak na wyodrębnienie z nich podania mogącego uzasadniać wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 118 powołanej ustawy. Już wspomniano, że w ramach tej sprawy nie mogły podlegać rozpatrzeniu żadne inne kwestie podnoszone przez skarżącego, spoza zakresu okoliczności istotnych do stosowania art. 118. Organ trafnie ocenił, że brak odniesienia się do tych kwestii stanowił element legalności decyzji merytorycznych, nie zaś powód do zarzucania im wad prawnych. Skoro porównanie podstaw faktycznych i prawnych decyzji merytorycznych oraz ich treści, z kodeksowymi przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji, wykazało oczywistą bezzasadność wniosku o dokonanie tego stwierdzenia, to w pełni zgodna z prawem była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności i kolejna o utrzymaniu tej decyzji w mocy. Dlatego i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzeczono jak na wstępie.