II SA/Wr 218/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. SA w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru montażu stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej spółki kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru montażu stacji bazowej telefonii komórkowej P. na dachu budynku przy ul. S. M. [...] w W. na działce oznaczonej geodezyjnie nr[...], obręb Ś. nr [...]. Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 26 stycznia 2010 r. "P." SA reprezentowany przez pełnomocnika R. E., zgłosił Staroście W. zamiar wykonania na wskazanym wyżej budynku, robót budowlanych polegających na: - montażu 4 masztów antenowych do wysokości 3 m; - montażu trzech anten sektorowych i czterech anten radioliniowych; - montażu stalowej ramy pod urządzenia telekomunikacyjne Outodoor; - instalowaniu szaf telekomunikacyjnych typu j.w. - montażu dróg kablowych na bloczkach betonowych. Decyzją z dnia [...] r. Starosta W.– na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych i nałożył na P. SA obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem. Zdaniem organu zarówno ustawienie masztów sektorowych wraz z antenami na skraju dachu budynku wielomieszkaniowego o wysokości 19,40 m n.p.t. jak i wykonanie konstrukcji nośnej z czterema szafami sektorowymi może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, co uzasadnia, w świetle art. 30 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy, nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie przedmiotowych robót. Od powyższej decyzji "w imieniu P.SA" wniesione zostało odwołanie podpisane "z up. W. R.". W odwołaniu kwestionowano zasadność zastosowania w sprawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, dowodząc, że nie wykazano okoliczności mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda "po rozpatrzeniu odwołania D. Spółki z o.o." orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji jednak z innych względów niż przedstawione przez Starostę W. W ocenie organu odwoławczego wniesienie w niniejszej sprawie sprzeciwu uzasadnione było z tego względu, że zgłoszone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zachodziła przesłanka wskazana w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Argumentując powyższe stanowisko organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga – podlegając jedynie obowiązkowi zgłoszenia – wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Jednak według § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, za telekomunikacyjne obiekty budowlane uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radioliniowych - w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. W świetle przywołanego rozporządzenia, planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można zakwalifikować do kategorii urządzeń, ponieważ zainstalowanie na dachu budynku, między innymi linii kablowych, które po myśli § 4 winny być umieszczone w kanalizacji kablowej (a w analizowanym przypadku nie są), czy też szaf telekomunikacyjnych (kontenerów) typu Outdoor, świadczy o tym, że mamy do czynienia z telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi stanowiącymi, łącznie z urządzeniami budowlanymi i urządzeniami radiowymi, stację bazową telefonii komórkowej. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda zacytował fragment orzeczenia WSA w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2010 r. , sygn akt II SA/Rz 298/2010. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że zakres i typ przewidywanych zgłoszeniem robót budowlanych oraz radiowych, przesądza o zasadności wniesionego przez Starostę sprzeciwu wobec inwestycji niewymienionej w art. 29 ustawy - Prawo budowlane. Nie godząc się z powyższą decyzję P, SA reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T, M,, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając w niej rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. - art. 29 ust. 2 pkt 15 przez przyjęcie, że zgłoszone roboty nie są robotami budowlanymi polegającymi na instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym; - art. 3 pkt 3 i pkt 3a przez przyjęcie, że instalowane na istniejącym budynku elementy stacji bazowej tj. kable i szafy telekomunikacyjne są samodzielnymi obiektami budowlanymi; - art. 29 ust. 1 pkt 7, pkt 20 a i 20 b przez przyjęcie, że budowa budowli telekomunikacyjnych - szaf telekomunikacyjnych, linii kablowych oraz kanalizacji kablowych, wymaga pozwolenia na budowę; W petitum skargi podniesiono również zarzut naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz "art. 7 pkt 2" ustawy – Prawo budowlane w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane dowodząc, że definicja legalna telekomunikacyjnego obiektu budowlanego zawarta w ww. przepisie aktu wykonawczego, przekracza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zarzucając powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wywodził, że skoro wszystkie zgłoszone roboty budowlane mają być wykonane na dachu istniejącego obiektu budowlanego, to już tylko ten fakt wskazuje, że nie mamy do czynienia z nowymi obiektami budowlanymi. Przepisy Prawa budowlanego w obecnej treści, nie przewidują bowiem budowy obiektów budowlanych na już istniejących obiektach budowlanych. Wynika to głównie z definicji umieszczonych w art. 3 ustawy. Żadna z kategorii budowlanych opisanych w tym przepisie nie jest przewidziana do budowy na istniejącym obiekcie budowlanym jako oddzielny obiekt. Zdaniem skarżącego nie ulega też wątpliwości, że szafa telekomunikacyjna jest urządzeniem technicznym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też, stosownie do cytowanych przepisów, sama szafa byłaby zarazem obiektem budowlanym, gdyby była posadowiona na gruncie (wolno stojące urządzenie techniczne); obiektem budowlanym byłyby fundamenty pod szafę telekomunikacyjną, gdyby była ona umieszczona na fundamencie. W takiej sytuacji sama szafa telekomunikacyjna umieszczona na obiekcie budowlanym (dachu budynku), jak też montowana na dachu rama pod tę szafę, nie jest odrębnym obiektem budowlanym. Nie można również zgodzić się, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci linii kablowej – a więc z obiektem liniowym, co wynika wprost z definicji zawartej w art. 3 pkt 3 a Prawa budowlanego. Trzeba mieć zatem na uwadze, że w zakres zgłoszonych robót wchodzi montaż dróg kablowych. Kable służą do połączenia anten montowanych na masztach z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi umieszczonymi w szafach telekomunikacyjnych. Całość prac (montaż masztów z antenami, instalacja szaf na ramie, montaż kabli od anten do szaf) wykonywana jest na jednym dachu na niewielkiej przestrzeni. Nie można więc przyjąć aby planowany montaż kabli (które w tym przypadku służą do połączenia anten z urządzeniami nadawczo odbiorczymi na niewielkim odcinku) można było uznać za budowę liniowego obiektu budowlanego w postaci linii kablowej, gdzie charakterystycznym parametrem jest długość. Dla skarżącego nie jest zrozumiałe, dlaczego Wojewoda uważa, że montowane kable winne być umieszczone (a nie są ) w kanalizacji kablowej. Kanalizacja kablowa jest bowiem samodzielnym obiektem budowlanym obok linii kablowych (nadziemnych i podziemnych) i innych obiektów liniowych. Jeśli budujemy linię kablową to nie umieszczamy kabli w kanalizacji kablowej. Kable umieszczane w kanalizacji kablowej nie stanowią części linii kablowej, gdyż wówczas nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części, ani urządzenia (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Dlatego też twierdzenie Wojewody, że zainstalowane na dachu budynku linie kablowe winny być umieszczone w kanalizacji kablowej świadczy o niezrozumieniu sprawy. Konkludując pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem określonym w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, tj z instalowaniem urządzenia na obiekcie budowlanym. Obecne brzmienie tego przepisu, po nowelizacji obowiązującej od dnia 15 lipca 2010 r., nie powinno budzić w tym względzie żadnych wątpliwości. Dodatkowo skarżący zauważył, że gdyby przyjąć za Wojewodą, że mamy do czynienia z telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi (szafa telekomunikacyjna, linia kablowa, kanalizacja kablowa), to przecież na mocy art. 29 ust. 1 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga, między innymi, budowa szaf i słupków telekomunikacyjnych (pkt 7); telekomunikacyjnych linii kablowych (pkt 20 a), kanalizacji kablowej (pkt 20 b), czego organ nadzoru nie uwzględnił. W końcowej części skargi podniesiono argumentację dowodzącą, że przywołana przez Wojewodę regulacja zawarta w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji, stojąc na straży praworządności winien wystrzegać się stosowania przepisów niekonstytucyjnych. W przeciwnym wypadku – zdaniem skarżącego – narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 ust.2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowane. Przepis art. 29 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. ustawy nie odnosi się natomiast do budowy stacji bazowej jako całości techniczno-użytkowej będącej samodzielnym elementem sieci telekomunikacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm. - zwanej dalej u.p.p.s.a.). Zadaniem Sądu jest zatem dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a. – tzn. wszechstronnie i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Na wstępie rozważań wskazać należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, zatem może być skutecznie uruchomione tylko w wyniku podjęcia odpowiednich czynności procesowych. Taką czynnością procesową jest wniesienia odwołania przez uprawniony do tego podmiot. W świetle art. 127 § 1 k.p.a. tym uprawnionym podmiotem jest wyłącznie strona postępowania. Trzeba też mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 §2 k.p.a.), a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Jeżeli strona działa przez pełnomocnika, który w jej imieniu sporządzi i wniesie odwołanie od decyzji, to nie ulega wątpliwości, że odwołanie to jest odwołaniem strony a nie odwołaniem pełnomocnika. W takim przypadku, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, odwołanie powinno być podpisane przez pełnomocnika legitymującego się odpowiednim pełnomocnictwem dołączonym do akt. Skuteczność czynności osoby podającej się za pełnomocnika zależna jest od tego, czy w chwili dokonywania czynności legitymował on się pełnomocnictwem udzielonym przez stronę. Odrębną kwestią jest natomiast, ewentualne potwierdzenie czynności dokonywanych przez osobę, która w chwili jej dokonywania nie była pełnomocnikiem. W wyroku z dnia 4 lipca 2006 r. (II OSK 941/05) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, że zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictwa wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie jej ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki". Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że stroną postępowania jest P. SA, który dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Należy przyjąć, że w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wniesieniem przez organ pierwszej instancji sprzeciwu, Spółka reprezentowana była przez R. E., co wynika z załączonego do akt sprawy pełnomocnictwa z dnia 4 kwietnia 2008 r. udzielonego tej osobie na czas nieokreślony przez członków zarządu P. SA. Nie ulega również wątpliwości, że odwołanie od decyzji organu pierwszej zostało w imieniu P. SA podpisane przez W. R. Wśród załączników odwołania wymieniono co prawda pełnomocnictwo (bez określenia komu zostało udzielone) jednakże nie zostało ono do odwołania załączone. W przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych organu I i II instancji brak jest pełnomocnictwa uprawniającego W. R. do podejmowania czynności procesowych w imieniu i na rzecz P.SA. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy chyba, że organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu, organ którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi obowiązany jest bowiem przekazać sądowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Przyjmując zatem, że akta administracyjne przekazane wraz z odpowiedzią na skargę, stanowią kompletne akta na podstawie których orzekały organy administracji, stwierdzić należy, że czynność procesowa która miała inicjować postępowanie odwoławcze dotknięta była brakiem polegającym na niedołączeniu pełnomocnictwa. Przedstawiony brak co do zasady ma charakter formalny (art. 33 § 3 k.p.a.) który – o ile pełnomocnik posiadał umocowanie do działania w imieniu P. – mógł i powinien być usunięty. Jeżeli odwołanie nie czyni zadość wskazanym wymogom formalnym, organ obowiązany jest – stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. – wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia tego braku w terminie 7 dni, z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie Wojewoda nie podjął takich działań i rozpoznał wniesione odwołanie. Zaniechanie wyjaśnienia przez organ odwoławczy, czy wnoszący w imieniu P.SA odwołanie jest należycie umocowany do działania, należy ocenić jako naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., art. 33 § 3 oraz art. 7 k.p.a. W pierwszym rzędzie obowiązkiem organu odwoławczego było bowiem zbadanie czy czynność dokonana przez pełnomocnika objęta jest prawidłowo udzielonym pełnomocnictwem. Bez wyjaśnienia tej okoliczności organ drugiej instancji nie był uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż od ustaleń dotyczących skuteczności dokonanej przez pełnomocnika czynności prawnej uzależnione były z kolei dalsze działania w sprawie. W zaskarżonej decyzji stwierdzono również inne uchybienia, które wymagają przedstawienia. Wadliwe wskazano w niej bowiem podmiot wnoszący odwołanie, pomimo, że z treści odwołania jednoznacznie wynika, że jest nim P.SA. Ponadto z tzw. rozdzielnika decyzji wynika, że organ przesłał ją W. R. jako pełnomocnikowi innego podmiotu niż P., pomimo, że jednoznacznie wskazywał on, że działa w imieniu tej właśnie spółki. Zaistniałe uchybienia mają charakter formalny, nie mniej są na tyle istotne, że nie pozwalają sanować zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że prawidłowe oznaczenie stron postępowania jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracji. Wadliwie oznaczenie stron może doprowadzić do skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, a wydanie takiej decyzji obarczone jest sankcją nieważności. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ze względu na charakter wykazanych uchybień popełnionych przez organ odwoławczy przedwczesne jest na obecnym etapie odnoszenie się do merytorycznej argumentacji zawartej w skardze. Rozpoznając sprawę ponownie, przed przystąpieniem do merytorycznego jej rozpoznania, Wojewoda winien przede wszystkim w postępowaniu wstępnym zbadać ważność czynności prawnej polegającej na wniesieniu odwołania dokonanej przez pełnomocnika strony. Od ustaleń w tym zakresie zależą dalsze jego działania. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności stosowania przez Sąd art. 152 ww. O kosztach rozstrzygnięto zaś zgodnie z art. 200 wskazanego aktu.