II SA/Wr 2188/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody D. z dnia 19 lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 300 /trzysta/ złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych. Decyzją z dnia 7 maja 2001r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę Panu F. D. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze sklepem artykułów turystycznych przy Al. J. K. 60 we W. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku z dnia 7 lutego br. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku Inwestor dołączył: projekt budowlany, dokument stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 10 lipca 2000r., pozytywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 lutego 2001 r. Projekt został zaopiniowany bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę pod względem wymagań higienicznych, sanitarnych, zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. Usytuowanie budynku spełnia wymagania § 13 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co zostało potwierdzone załączoną do projektu analizą oraz wykresem linijki słońca. Przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od tej decyzji odwołanie wniosła M. B., domagając się jego uchylenia. Zarzuciła organowi naruszenie w sposób rażący zasad postępowania administracyjnego, pozbawiający ją czynnego udziału w sprawie oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności dotyczących zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgłosiła także zastrzeżenia wyszczególnione w jej pismach procesowych z dnia 20.03.2001r. i 9.05.2001r. oraz zastrzeżenia co do prawidłowego opracowania tzw. "linijki słońca". Decyzją z dnia 19 lipca 2001r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, co następuje: W piśmie procesowym strona podniosła, że istnieje brak spójności miedzy rysunkami w zakresie ustalenia poziomu - 0,00, brak oznaczenia poziomu istniejącego i projektowanego co uniemożliwia ustalenie faktycznej wysokości zaprojektowanego budynku. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy rysunków projektowych stwierdził, że w projekcie określone zostało zarówno położenie budynku nad poziomem morza (+ 117,30) jak i wyraźnie oznaczony poziom zerowy (rys.2). Ustalenie faktycznej wysokości budynku nie jest konieczne, ponieważ jest ona oznaczona (do kalenicy) na rys. 2 i wynosi 11,00 m. Ponadto strona podniosła, że "linijka słońca" jest w dalszym ciągu opracowana dla niewłaściwych dni roku oraz bez uwzględnienia położenia geograficznego miasta W. Art. 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz.140 z póź. zm.) stanowi, że odległość budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt stały ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, z zachowaniem przepisów art. 57 i 60. Warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli odległość od obiektu przesłaniającego jest nie mniejsza niż jego wysokość - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 55 m włącznie. Organ odwoławczy po zbadaniu projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji stwierdził, że warunki określone w art. 13 powołanego rozporządzenia zostały spełnione, ponieważ odległość budynku mieszkalnego od obiektu przesłaniającego jest większa niż wysokość obiektu przesłaniającego. W takim wypadku nie jest wymagane opracowywanie "linijki słońca" ponieważ, zostały spełnione warunki określone w przepisach szczególnych (art. 13 ust. l pkt 1) cytowanego wyżej rozporządzenia. Strona podniosła również, że opracowany projekt w części dotyczącej zagospodarowania terenu nie uwzględnił wymogów rozporządzenia o zakresie i formie projektu budowlanego. Jak wynika z analizy mapy "planu zagospodarowania terenu" nr 59 załączonej do projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, projekt nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu przedmiotowej inwestycji, a na mapie naniesione zostały punkty wysokościowe istniejącego terenu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że projekt budynku spełnia wymogi określone w art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów lex specialis Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 1998 r., nr 140, poz. 906) w zakresie § 8 Rozdział 3 "Projekt zagospodarowania działki lub terenu". Art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli zostały spełnione wymagania określone w ust. 1 i 2 art. 35 oraz art. 32 ust. 4 powołanej ustawy. Jak wynika z powyższego, zarzuty strony odwołującej się, nie mają potwierdzenia w materiale dowodowy przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji nie naruszył przepisów prawa materialnego, a w zakresie procedury zostało przeprowadzone postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skargę na tę decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Pani M. B. zarzucając, że jej odwołanie nie zostało rozpatrzone dostatecznie wnikliwie i dlatego podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty co do naruszenia prawa procesowego jak i co do samego projektu budowlanego. Podniosła w szczególności zarzuty naruszenia art. 35 Prawa budowlanego i § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 tej ostatniej ustawy uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Z kolei z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśniające podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną cześć decyzji. Dlatego obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej dyspozycji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984r. sygn. akt SA/Po 1122/93, GAP 1986, nr 4, s. 45 oraz wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA, nr 1, poz. 51). Z kolei na organie II instancji spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa. W przedmiotowej sprawie wymogi te nie zostały spełnione, a zarzuty skargi zarówno co do naruszenia zasad postępowania administracyjnego jak i merytoryczne co do projektu budowlanego okazały się w pełni zasadne. Zarzuty merytoryczne były zgłaszane głównie w pismach procesowych skarżącej i powtórzone w odwołaniu, co do których organy obu instancji nie zajęły szczegółowego stanowiska. Zarzut skarżącej, że jej odwołanie nie zostało należycie wnikliwie rozpatrzone przez organ II instancji jest w pełni zasadny, co narusza, jak wykazano wyżej, przepis art. 138 kpa. Przedmiotowy projekt budowlany nosi liczne poprawki, powodując jego nieczytelność i trudność w przeprowadzeniu kontroli. Nie wiadomo, kto dokonał sprawdzenia rysunków projektu i w jakiej skali te rysunki wykonano oraz brak numeracji załączników. Ponadto poszczególne elementy projektu różnią się w szczegółach i wymiarach na różnych rysunkach, dotyczy to zwłaszcza okapu dachu, jego wymiarów i kątów. Kolejnym błędem był sposób wymiarowania schodów względem wysokości poszczególnych kondygnacji (ilość stopni pomnożona przez ich wysokość nie jest równa z wysokością kondygnacji). Jest także różnica wysokości budynku wynikająca z przekrojów a w poszczególnych oznaczeniach poziomów. To samo dotyczy porównania rysunków przekroju i elewacji. Ostatecznie nie wiadomo, jaką wysokość ma mieć projektowany budynek. Tego rodzaju mankamenty świadczą o tym, że organy obu instancji naruszyły nakazy, zawarte w przepisach art. 35 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994r. oraz przepisy § 4, 6, 8 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 1998r. Nr 140, poz. 906). Błędy techniczne projektu, akcentowane w toku całego postępowania administracyjnego przez skarżącą, spotkały się tylko z ogólną oceną organu II instancji, że "... zarzuty strony odwołującej się nie mają potwierdzenia w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy" oraz "... organ I instancji w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji nie naruszył przepisów prawa materialnego ...". Wobec omówionego naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego - należało w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji wyroku.