II SA/Wr 2189/03

Sygnatura akt II SA/Wr 2189/03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mieczysław Górkiewicz NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: As. WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skarg B. i L. S. oraz G. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi. Sygnatura akt II SA/Wr 2189/03 UZASADNIENIE Decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] (nr [...]) z dnia [...]r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie, będącej w trakcie realizacji części usługowej w parterze, o piętro i poddasze (funkcja usługowo-mieszkalna) na działce o nr geod. [...], przy ul. G. [...] na S. M. w G. Na uzasadnienie organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku D. i Z. T. organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej na wstępie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się właściciele posesji przylegających bezpośrednio do nieruchomości wnioskodawców, tj. G. i P. K. oraz B. i L. S., którzy wystąpili z odwołaniami do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L . G. oraz P. K. nie wyrażają zgody na realizację planowanego zamierzenia. W ich ocenie, dobudowa piętra i poddasza, która będzie prowadzona w granicach dziatki, spowoduje dewastację ich budynku, tarasu i ogrodzenia. Dodatkowo zaś ulegnie zacienieniu wybudowany przez nich taras. Z tych przyczyn nie zgadzają się z wydaną decyzją. Z kolei B. i L. S. argumentują, iż nie widzą możliwości udostępnienia swojej działki, celem kontynuowania prac budowlanych prowadzonych przez D. i Z. T . Podobnie jak poprzedni skarżący, B. i L. S. obawiają się, iż realizacja planowanego zamierzenia narazi ich na nieprzewidziane koszty związane z budową na granicy działek. Od początku też kwestionowali zasadność dalszej rozbudowy (o piętro i poddasze) budynku zakupionego przez państwa T . W związku z powyższym wnoszą o pozytywne rozpatrzenie ich odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołań od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach organ odwoławczy wskazał, iż w myśl uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). lokalizacji inwestycji dokonuje się w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka wydana przez właściwy miejscowo organ samorządu terytorialnego, musi znajdować swoje uzasadnienie w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1 i 3 powołanej ustawy), a organ rozstrzygający sprawę nie może odmówić ustalenia warunków jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy). Innymi słowy, plan miejscowy na tle obowiązujących przepisów prawa ma w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu znaczenie rozstrzygające. To z kolei zobowiązuje organ do jednoznacznego zidentyfikowania jego treści w odniesieniu do działki, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. M. w G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. (publik. Dz. Urz. Woj. D. nr [...]. poz. 695 z dnia [...] r.) - przyszły teren zainwestowania znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1 MU. W rozdziale III "Przepisów szczegółowych" dla terenu oznaczonego tym symbolem ustala się następujące sposoby zabudowy i zagospodarowania terenu: 1 MU; istniejąca zabudowa mieszkaniowo-usługowa. obiekty powinny nawiązywać formą do miejscowej tradycji budowlanej, zakazuje się stosowania dachów o mijających się połaciach na wysokości kalenicy oraz dachów o asymetrycznym nachyleniu połaci, ustala się następujące zasady estetyzacji terenów: wszystkie projekty powinny uwzględniać związki funkcjonalno-przestrzenne z otaczającymi terenami, wszystkie projekty budynków i ogrodzeń - nowych, modernizowanych, 1 Sygnatura akt II SA/Wr 2189/03 rozbudowanych i remontowanych muszą uwzględniać konieczność podniesienia estetyki m. in. poprzez kolorystykę elewacji, zakazuje się stosowania okładzin typu "siding", Zgodnie z rysunkiem planu oraz zapisami rozdz. II "Przepisów szczególnych'" projektowane zamierzenie zawiera się w granicy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A", w ramach której wszelkie prace budowlane i ziemne mogą być prowadzone po uprzednim zezwoleniu pisemnym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz w granicy "w ścisłej ochrony archeologicznej - wszelkie prace ziemne w tej strefie mogą być prowadzone za uprzednim formalnym zezwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Przy tak sformułowanych zapisach planu przyjąć należy, iż planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G . W tej sytuacji organ pierwszej instancji, wydał zaskarżone rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Odnosząc się do argumentów podniesionych w złożonych przez G. i P. K. oraz B. i L. S. odwołaniach skład orzekający Kolegium wyjaśnia, iż zarzuty skarżących zgłoszone w odwołaniu nie mogą być rozpatrywane na obecnym etapie postępowania. Materia zastrzeżeń stron dotyczy bowiem zagadnień rozstrzyganych przez inny organ na dalszym i odrębnym etapie postępowania, tj. pozwolenia na budowę. Za takim uszeregowaniem uprawnień organów przemawia charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jej cel, wymogi i zakres działania organów kompetentnych do oceny jej wydania, jak też organu nadzorczego. Natomiast ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Konkretyzacja zasady ochrony interesu prawnego osób trzecich, wyrażonej w art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec braku ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje wyraz w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a jej realizacja następuje na dalszym etapie postępowania, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będzie oceniał dopuszczalność realizacji planowanego obiektu, według przepisów prawa budowlanego jak też innych przepisów szczególnych, takich jak m.in. ustawa o ochronie środowiska, o drogach publicznych, o inspekcji sanitarnej. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyli B. i L. S. oraz G. i P. K . Skarżący B. i L. S. podnieśli, iż kwestionowana decyzja narusza ich interesy, bowiem budynek inwestora sąsiaduje bezpośrednio z ich nieruchomością budynkową. Podnoszą, iż dalsza rozbudowa naraziłaby ich na dodatkowe koszty, nie wyrażają także zgody na prowadzenie robót budowlanych na ich posesji. Natomiast G. i P. K. podnoszą także, że planowana inwestycja narusza ich interesy, bowiem domy znajdują się w zabudowie szeregowej, i gdyby wiedzieli, że sąsiad planuje dalszą rozbudowę, nie zgodzili by się nawet na dotychczasowa. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. 2 Sygnatura akt II SA/Wr 2189/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargi są nieuzasadnione, a to musi doprowadzić do ich oddalenia. Wskazać bowiem wypada, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zwaną dalej upsa) Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 upsa), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana na podstawie (nieobowiązującej już) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.). Jak wyżej wskazano, materialno-prawną podstawę wydanej przez organy administracji decyzji stanowią przepisy art. 39 (według którego dla inwestycji polegającej na nadbudowie, decyzja lokalizacyjna winna być wydana), art. 40 i art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 42 ust. 1 konkretyzuje jakie elementy taka decyzja winna zawierać i określa, że w takim orzeczeniu winien być określony rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, okres ważności decyzji. Wskazać także trzeba na art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2 (w wersji obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji, gdyż przepis ten został znowelizowany z dniem 15 marca 2001 r. przez art. 1 pkt 6 ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 14, poz. 124). Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że aby uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wystarczy ustalić, że planowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z prawem i planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym dla terenu, na którym inwestycja ma być zlokalizowana. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium - zawartym w uzasadnieniu decyzji utrzymującej kwestionowaną decyzję w mocy - że akta administracyjne pierwszej instancji jednoznacznie wskazują, iż decyzja dla inwestora, w świetle obowiązujących zapisów prawa, winna była być korzystna. Znajdujący się w aktach wypis i wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że ..teren zainwestowania znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1 MU. W rozdziale III "Przepisów szczegółowych" dla terenu oznaczonego tym symbolem ustala się następujące sposoby zabudowy i zagospodarowania terenu: 1 MU; istniejąca zabudowa mieszkaniowo - usługowa, obiekty powinny nawiązywać formą do miejscowej tradycji budowlanej, zakazuje się stosowania dachów o 3 Sygnatura akt II SA/Wr 2189/03 mijających się połaciach na wysokości kalenicy oraz dachów o asymetrycznym nachyleniu połaci, ustała się następujące zasady estetyzacji terenów: wszystkie projekty powinny uwzględniać związki funkcjonalno-przestrzenne z otaczającymi terenami, wszystkie projekty budynków i ogrodzeń-nowych. modernizowanych, rozbudowanych i remontowanych muszą uwzględniać konieczność podniesienia estetyki m. in. poprzez kolorystykę elewacji, zakazuje się stosowania okładzin typu "siding'". Jak wynika ze szczegółowej analizy treści decyzji organu pierwszej instancji, wszystkie dane wynikające z analizy planu zagospodarowania przestrzennego zostały w decyzji ujęte. Okoliczności podnoszone przez skarżących w skargach i odwołaniach bądź należą do sfery prawa cywilnego (sąsiedzkiego), bądź stanowią elementy podlegające badaniu na następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowania o pozwolenie na budowę. Należy bowiem wskazać, że inwestycja będzie mogła być realizowana dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ta z kolei może być dla wnioskodawcy korzystna jedynie wtedy, gdy projekt spełni szereg wymogów zawartych w ustawie z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także w przepisach wykonawczych do tej ustawy - w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi, jak to się zwykło określać, swoistą promesę dla inwestora o możliwości realizacji planowanej inwestycji na terenie, który został objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i jest dopiero wstępnym etapem, zmierzającym do jej realizacji. Szerszego omówienia wymaga natomiast podniesiony, na rozprawie przed sądem administracyjnym, zarzut braku zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego S. M. w G . Skarżący dodatkowo podnieśli, iż w części opisowej planu (k. 16.5) napisano: (p. 14) "zakazuje się rozbudowy parterów w formie wysuniętej przed elewację budynku", zatem planowana nadbudowa w istocie jest z planem sprzeczna, co uszło uwadze organów orzekających w sprawie. Z tym zarzutem także zgodzić się nie sposób. Na rozprawie strona dołączyła bowiem, zaliczone w poczet dowodów dwa orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w których po dwukrotnym rozpoznaniu sprawy organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. (nr [...]) dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na rozbudowie w poziomie parteru istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, w celu powiększenia części usługowej, budowa jednokondygnacyjnego garażu. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarga na te decyzje została odrzucona, wobec nieopłacenia jej w terminie. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla parteru, a obecnie kontrolowana decyzja dotyczy nadbudowy, zatem nie może być do niej stosowany zakaz wynikający z obowiązującego planu. W zakresie pozostałych kondygnacji plan nie tworzy żadnych ograniczeń. Skoro kontrolowana decyzja znajduje swoje uzasadnienie w (nieobowiązującej już) ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i trafnie oba orzekające w sprawie organy przywołują jako materialno-prawną podstawę zaskarżonych decyzji przepisy tej ustawy, to kwestionowana decyzja nie może podlegać eliminacji z obrotu prawnego. Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach obowiązującego porządku prawnego. W konsekwencji, na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. 4