II SA/Wr 219/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. ze skargi W. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt częściowego scalenia gruntów w obrębie miasta W. I. oddala skargę; II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokat V. L. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej i kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku VAT. Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia [...]1977 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu częściowego "scalenia gruntów w obrębie miasta W. o ogólnym obszarze 696,19 ha". W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku W. Ł., odmówił wznowienia postępowania w opisanej wyżej sprawie z powodu złożenia podania z uchybieniem miesięcznego terminu do jego wniesienia, określonym w art. 148 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji przyjął, że termin do skutecznego złożenia wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania mijał najpóźniej w dniu [...] 1978 r. Organ I instancji wskazał, że w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r. W. Ł. podał, iż "odebranie" jego gruntów nastąpiło w miesiącu marcu 1978 r. Organ wyjaśnił, że nie zostały zachowane akta postępowania zakończonego decyzją, której prawidłowość kwestionuje obecnie skarżący. Jednakże w aktach Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartogarficznej Starostwa Powiatowego w W. zachowane zostały oryginały dokumentów z podjęcia postępowania scaleniowego na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...]1977 r.( [...]), w sprawie podjęcia postępowania częściowego scalenia gruntów położonych na terenie miasta W.. Wynika z nich, że W. Ł. uczestniczył w spotkaniu w sprawie scalenia gruntów w dniu 14 kwietnia 1977 r., co potwierdza jego podpis na liście obecności. Organ I instancji zwrócił także uwagę na treść "rozdzielnika" decyzji Wojewody W. z dnia [...]1977r.( [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu częściowego scalenia w obrębie W., w którym pod pozycja nr 76 wymieniono W. Ł. – jako stronę postępowania. W samej decyzji, w pkt III osnowy, powołano księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciel nieruchomości figurował W. Ł.. Wskazano ponadto, że pośród kilkudziesięciu potwierdzeń odbioru pism przez uczestników scalenia, dwa dotyczą W. Ł.. W aktach osiedleńczych założonych na nazwisko "W. Ł." znajduje się zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w W. o podjęciu postępowania scaleniowego, wpisane jako ostrzeżenie w dziale II księgi wieczystej nr [...] ( numer przed migracją). Także w wyniku badania treści księgi wieczystej nr [...] ustalono, że w dziale III księgi wieczystej wpisano ostrzeżenie o postępowaniu scaleniowym. Powyższe świadczy według organu, że W.Ł. mógł uczestniczyć w postępowaniu scaleniowym i był zawiadamiany o toczącym się postępowaniu. Na powyższe postanowienie W. Ł. wniósł zażalenie, w którym zarzuca, że decyzja z dnia [...]1977 r. (nr [...]) w jego przekonaniu jest wadliwa. Ponadto nie otrzymał decyzji o odebraniu gruntów na piśmie, co oznacza, w przekonaniu skarżącego, na wystąpienie również innej przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpoznając zażalenie wyjaśniło, że W. Ł. początkowo w piśmie z dnia 5 października 2009 r., skierowanym do Głównego Geodety Kraju, zawarł zarzuty odnośnie przeprowadzonego postępowania scaleniowego. Następnie na wezwanie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego podanie zostało przesłane, W. Ł. wyraźnie zażądał rozpoznania wniosku w trybie wznowienia postępowania. W kolejnym piśmie, na wezwanie organu I instancji, jako właściwego w sprawie wznowienia postępowania, wyjaśnił, że żąda wznowienia w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a kwestionowana obecnie decyzja nie została mu doręczona. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że W. Ł. jest osobą uprawnioną do żądania wznowienia postępowania, co jeszcze nie przesądza o skuteczności wniosku. Stosownie bowiem do treści decyzji Wojewody W. z dnia [...]1977 r. ([...]), w sprawie zatwierdzenia projektu częściowego "scalenia gruntów w obrębie miasta W.", jako właściciel gruntu podlegającego procedurze scalania był stroną postępowania prowadzonego w tym przedmiocie. Drugą przesłanką warunkującą dopuszczalność wznowienia postępowania jest zachowanie przez wnoszącego podanie miesięcznego terminu do wznowienia postępowania. Termin ten, w przypadku żądania wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę niezawinionego pozbawienia strony udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), należy liczyć począwszy od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji( art. 145 § 2 k.p.a.). Termin "dowiedzenie się o decyzji" nie jest tożsamy z terminem "doręczenia decyzji", informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Z uwagi na to, że organ I instancji nie dysponował oryginalnymi aktami postępowania głównego zakończonego decyzją Wojewody W. z dnia [...]1977 r., nie było możliwości sprawdzenia, czy doręczenie decyzji nastąpiło w sposób przewidziany w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Zasady doręczania decyzji zatwierdzającej projekt podziału regulował art. 12 tej ustawy. Decyzje o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów należało podać do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywiesić ją na przeciąg 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach. W których położone były scalone grunty. Z chwilą upływu terminu, decyzję taką uważało się za doręczoną wszystkim uczestnikom, scalenia (ust. 3), za wyjątkiem jednostek uspołecznionych, którym decyzje należało doręczyć na piśmie (ust. 4). W tych warunkach, zdaniem Kolegium, zabrana dokumentacja pozwala na przyjęcie, że W. Ł. wniosek o wznowienie postępowania złożył z przekroczeniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W podaniu z dnia 5 października 2009 r. skarżący powołał pismo z Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w W. z dnia 4 marca 1991 r. (nr [...]), którego był adresatem. W treści tego pisma wskazano, że projekt scalenia gruntów został zatwierdzony decyzją "Urzędu Województwa W." z dnia [...]1977 r. nr [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że co najmniej od 1991 r. skarżący dysponował wiedzą o wydaniu kwestionowanej decyzji. Niezachowanie przez stronę miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.pa. w brzmieniu z daty wydania postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie W. Ł. podniósł, że nie otrzymał nigdy decyzji kończącej postępowanie scaleniowe, w związku z czym nie miał wiedzy ani o podziale swoich gruntów, ani o utracie ich własności. Brak wiedzy o wydanej decyzji uniemożliwiło mu złożenie żądania wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej scalenia gruntów. Skarżący podniósł również, że wielokrotnie począwszy od 1978 r. wykazywał zainteresowanie dokonanymi zmianami "w zakresie własności gruntów", na co organy nie zwróciły wagi. Kwestionuje także ustalenia, że brał udział w postępowaniu scaleniowym, gdyż nie był zawiadamiany ani o pomiarach, ani o ich efekcie końcowym. Uznał również, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału scalenia gruntów "rozpoczynała a nie kończyła scalenie." Według skarżącego niezakończenie postępowania scaleniowego powoduje "fałsz", który uzasadnia żądanie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak doręczenia decyzji należy, w przekonaniu skarżącego, nakazywał organom uznać, że został zachowany termin do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium dodało ponadto, że badając termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, analizowało jego zachowanie pod kątem wskazanej we wniosku przesłanki – niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu * art. 145 § 1 pkt 4 K.pa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium pouczyło żalącego się, że jeżeli upatruje on wadliwości postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody W. z dnia [...]1977 r., spowodowanej którąkolwiek z innych podstaw wznowienia powinien złożyć, w przepisanym do tego terminie, stosowny wniosek do organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) w całości lub w części. W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (nr [...]) i poprzedzające je postanowienie Starosty W. z dnia [...] r. ([...]) odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia [...]1977 r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu częściowego "scalania gruntów w obrębie miasta W.". Podkreślenia wymaga, że złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, pod warunkiem zachowania wymogów zawartych z art. 63 § 2 k.p.a. Tak więc w fazie wstępnej badania wniosku o wznowienie postępowania, właściwy organ obowiązany jest sprawdzić wymogi formalne podania a także, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona postępowania zwykłego oraz, czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Stosownie do treści przepisu art. 148 § 1pkt 4 k.p.a. ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, którą kwestionuje. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Zaś informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z każdego innego źródła, byleby wskazywała na przedmiot rozstrzygnięcia w danej sprawie. Pomimo, że to strona ma obowiązek wykazać zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, to jednak organ nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Wszczęcie bowiem postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji co do istoty sprawy, stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). W przypadku złożenia podania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny ( wyrok NSA z 5.10.2007, sygn. akt I OSK 1390/06). Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, uzupełnionych przez organ na wezwanie Sądu, organ I instancji w sposób wszechstronny przeprowadził postępowanie wstępne zmierzające do ustalenia, kiedy wnioskodawca W. Ł. dowiedział się o wydaniu kwestionowanej decyzji Wojewody W. z dnia [...]1977 r.( [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu częściowego "scalenia gruntów w obrębie miasta W. o ogólnym obszarze 696, 19 ha". Z ustaleń organu wynika ( str. 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO), że co najmniej od 1991 r. skarżący dysponował wiedzą o wydaniu wspomnianej decyzji Wojewody W.. Ustalenia te, zdaniem Sądu kontrolującego zaskarżony akt, są prawidłowe. Postępowanie wstępne wykazało, że pomimo braku możliwości sprawdzenia okoliczności z art. 12 ustawy 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), wiążącej skutek prawny doręczenia decyzji ( podanie do publicznej wiadomości przez odczytanie decyzji na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszenie decyzji na przeciąg 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach , w których położone były scalone grunty - w przypadku osób fizycznych), to jednak z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że skarżący W. Ł. wniosek o wznowienie postępowania złożył z przekroczeniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W podaniu z dnia 5 października 2009 r. o wznowienie postępowania W. Ł.i powołuje się bowiem na pismo, jakie otrzymał z Urzędu Rejonowej Administracji Ogólnej w W. z dnia 4 marca 1991 r ( Nr [...]), które adresowane było na skarżącego, jako odpowiedź na jego pismo z dnia 25 lutego 1991 r. W piśmie tym organ zawarł informację, że projekt scalenia gruntów został zatwierdzony decyzją "Urzędu Województwa W." z dnia [...]1977 r. ([...]). Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno pismem z dnia 4 marca 1991 r. Urzędu Rejonowego w W. został skarżący poinformowany o wydanej decyzji Wojewody z dnia [...]1977 r., ale również chociażby w kolejnym piśmie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 maja 2008 r. (nr [...]) skarżący ponownie poinformowany został o wydaniu kwestionowanej powyżej decyzji Wojewody W.. Nie ulega zatem wątpliwości, że podanie o wznowienia postępowania wniesione zostało z uchybieniem ustawowego jednomiesięcznego terminu do jego wniesienia. Zatem wszelkie inne kwestie poruszane w skardze przez skarżącego a dotyczące okoliczności włączenia jego gruntów do postępowania scaleniowego, zakończonego decyzją z dnia [...]1977 r. i pozbawienia go w ten sposób jego własności nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu, gdyż przedmiotem wniesionej skargi jest postanowienie procesowe Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kończące postępowanie wstępne, a więc wydane na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wznowieniowego. W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia takich uchybień organu, które skutkowałyby wyeliminowaniem go z obrotu prawnego jako naruszającego porządek prawny. Zatem stwierdzić należy, że organy administracyjne obu instancji podejmując rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie działały legalnie. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach dla pełnomocnika skarżącego działającego z urzędu - ustanowionego w ramach pomocy prawnej – znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).