II SA/Wr 2190/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w sprawie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 103 ust. 1 i 2 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), art. 3 ust. 3 pkt 1, 9 i 13, art. 26 ust. 1, 3 i 6, art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2 i art. 29 ust. 1 pkt l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) oraz art. 4 pkt 18, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. – po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji z dnia [...], wydanej z upoważnienia Starosty Jeleniogórskiego przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J. G., orzekającej o: odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów z odsiarczania spalin w celu rekultywacji gruntów rolnych na działce nr [...], położonej w obrębie miejscowości Ł., gmina M., uznaniu się za organ niewłaściwy w części dotyczącej wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Na uzasadnienie Kolegium wskazało, że w odpowiedzi na wniosek M. C. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J. G., działając z upoważnienia Starosty J., decyzją z dnia [...], odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów z odsiarczania spalin w celu rekultywacji gruntów rolnych na działce nr [...], położonej w obrębie miejscowości Ł., gmina M. i uznał się za organ niewłaściwy w części dotyczącej wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów. W motywach tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż w świetle materiału dowodowego, zgromadzonego w tej sprawie, wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ ten podniósł, iż strona wnioskuje wprawdzie o wydanie tego zezwolenia w celu rekultywacji gleb gruntowych działki nr [...], jednakże nie przedstawia programu tych czynności, uzgodnionego z Gminą M.. Warunek ten wynika natomiast z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej Gminy. Zdaniem organu pierwszej instancji, przedstawione przez stronę opracowanie nie spełnia ponadto wymogów określonych w art. 106 ustawy - Prawo ochrony środowiska, normującym zakres wniosku o uzgodnienie czynności rekultywacyjnych, natomiast proponowany sposób przeprowadzenia tego odzysku nie gwarantuje uzyskania polepszenia jakości gleb w następstwie rozprowadzenia tych odpadów. Organ pierwszej instancji podniósł, iż zakładany sposób prowadzenia tego odzysku, polegający na umieszczeniu odpadów w nierównościach terenu, pozostałych po wydobyciu gliny, może stanowić zagrożenie dla środowiska i wpłynie negatywnie na grunty sąsiednie. Zdaniem Starosty, negatywne oddziaływanie może także powstać w trakcie transportu tych odpadów na miejsce ich składu, po miejscowej drodze gruntowej bez nawierzchni. Skutkiem tego może dojść do zanieczyszczenia powietrza, związanego z eksploatacją środka transportowego, procesu pylenia, występującego w czasie jazdy tego pojazdu, jak i późniejszego jego rozładunku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził także, iż rozłożenie procesu zapełniania wyrobiska na okres proponowany przez wnioskującego oddala w czasie perspektywę realizacji drugiego etapu zamierzonych prac rekultywacyjnych, związanego z przykryciem tych odpadów warstwą humusotwórczą i późniejszym wykorzystaniem tego gruntu dla celów rolniczych. W tej sytuacji działalność strony, w dopuszczalnym ustawowo okresie 10 lat, sprowadziłaby się do przemieszczania odpadów, po ich przejęciu od wytwarzających, w obrębie gruntu, znajdującego się w jej władaniu. W końcowych fragmentach uzasadnienia tej decyzji Starosta podniósł, iż w myśl przepisu art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, skoro zezwolenie na odzysk tych odpadów nie zostało stronie udzielone przez organ rzeczowo i miejscowo właściwy, do wydania zezwolenia na ich transport właściwy jest Prezydent Miasta J. G., nie zaś Starosta J. W ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat M. C. W odwołaniu stwierdził, iż decyzja ta jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawnymi. W podstawie tego odwołania strona podniosła, iż organ pierwszej instancji nie wspomina o tym, iż zamierzona rekultywacja dotyczyć ma wyłącznie nieużytków i gleb podmokłych o najniższej bonitacji, nie jest ona zobowiązana do rekultywacji tych gruntów, a tym samym do uzgodnienia jej warunków z organami ochrony środowiska, opartego na przepisie art. 106 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W treści złożonego odwołania strona stwierdziła także, iż skoro z opinii specjalistycznych, załączonych do materiałów sprawy wynika, iż odpady, wymienione we wniosku, nie są szkodliwe dla środowiska naturalnego, całkowicie niezrozumiała jest odmowa ich użycia do celów rekultywacji tych gruntów. Strona polemizuje także ze stanowiskiem organu pierwszej instancji sugerującym możliwość zniszczenia, poprzez transport tych odpadów, nieutwardzonej drogi gruntowej, prowadzącej na tę działkę. Stwierdza, iż z uwagi na jej niewielką długość na tym odcinku drogi oraz dotychczasowy sposób wykorzystywania nie jest to technologicznie możliwe. W końcowych fragmentach tego odwołania M. C. podnosi także, iż w treści złożonego wniosku wystąpił także o wykorzystanie do tych celów żużla, o którym sentencja decyzji nie wspomina. W myśl rozporządzenia wykonawczego, wydanego przez Ministra Środowiska, wykorzystywanie tych odpadów po odebraniu od ich posiadacza na własne cele osoby fizycznej nie jest już uzależnione od zezwolenia, w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, w piśmie tym nie wymienionych i nie przytoczonych także w uzasadnieniu uprzedniej decyzji Kolegium, wydanej w dniu [...] w tej samej sprawie. W myśl przepisów art. 26 ust. l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie ich odzysku lub unieszkodliwiania, obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2 i 4 oraz art. 43 ust. 5. Jak stanowi przepis art. 3 ust. 3 pkt 1 i 9 tej ustawy, zawarty w tzw. słowniczku użytych w nim pojęć, przez "odzysk odpadów", wchodzący w skład szeroko rozumianych czynności, służących ich "gospodarowaniu", rozumieć należy wszelkie "działania nie stwarzające zagrożenia dla ludzi, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy". W pkt R 10 załącznika nr 5 do ustawy o odpadach, określającym formy działań służących "odzyskowi odpadów", wymienia się także czynności, związane z ich "rozprowadzeniem na powierzchni ziemi, w celu nawożenia lub ulepszenia gleby lub rekultywacji gleby lub ziemi". Podniesienia wymaga przy tym fakt, iż pojęcie "rekultywacji" zdefiniowane zostało w dwóch odrębnych aktach prawnych, a mianowicie w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. -prawo ochrony środowiska, jak też w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W komentarzu do ustawy - Prawo ochrony środowiska (Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, str. 401), podkreśla się, iż prawne pojęcie rekultywacji umieszczone zostało wprawdzie w przepisie art. 103 ust. 1 i 2 tej ustawy, jednakże "dalej idące rozwiązania odnoszą się do gruntów rolnych i leśnych". Autorzy komentowanego przepisu konkludują następnie, iż rozwiązania ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mają "szczególny charakter" w stosunku do wymagań art. 101-108 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z przepisu art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rekultywacja tych gruntów polega na "nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg". Wniosek ten, który należy w pełni podzielić, nabiera istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, jako że z wypisu z rejestru gruntów, znajdującego w aktach tej sprawy, wynika, iż działka nr [...], w obrębie której odbywać się ma zamierzony "odzysk odpadów'", w formie ich użycia do "rekultywacji gleby i ziemi", posiada rolnicze przeznaczenie. Zasady rekultywacji gruntów rolnych i leśnych unormowane zostały w art. 20-22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. W myśl przepisu art. 20 ust. l tej ustawy, obowiązek rekultywacji tych gruntów nałożony został na "osobę powodującą utratę lub obniżenie jego wartości użytkowej". Odrębny obowiązek rekultywacji gruntów rolnych i leśnych, wyłączonych z produkcji rolnej i przeznaczonych na cele górniczej działalności eksploatacyjnej, wynika z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze. W myśl przepisów tej ustawy obowiązek ten spoczywa na przedsiębiorcy górniczym, dysponującym koncesją na wydobywanie kopalin ze złóż. Niewątpliwą kontrowersję budzi natomiast kwestia, czy proces rekultywacji gruntu może być wszczęty i przeprowadzony przez osobę lub podmiot, które do dokonania tych czynności nie są prawnie zobowiązane. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, posiadająca w tej sprawie pełne zastosowanie, zagadnienia tego wprost nie reguluje. Ponad wszelką wątpliwość stanowi ona jednak, iż proces rekultywacji nie może mieć dowolnego przebiegu i podlega on decyzyjnej reglamentacji, w trybie i na zasadach, przewidzianych w art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inny zakres rzeczowy normowany jest natomiast w ustawie o odpadach. W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona "zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów". Przepis art. 7 ust. 2 ustawy ustanawia generalną regułę, w myśl której w pierwszej kolejności posiadacz odpadów obowiązany jest do poddania ich odzyskowi, a zatem o ile jest to "technologicznie" możliwe, a "ekologicznie" uzasadnione, także w formie przewidzianej w pkt R 10 załącznika nr 5 do tego aktu prawnego. Odmienność zakresów przedmiotowych, normowanych przepisami obu tych ustaw, nie oznacza jednak, iż zezwolenie na "odzysk odpadów" w formie ich wykorzystania do celów czynności "rekultywacyjnych" może być wydane przed rozstrzygnięciem w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Podniesienia wymaga przy tym to, iż wniosek ten rozciągnąć należy zarówno na przypadki, w których podmiot, zobowiązany do rekultywacji, jest prawnie "zidentyfikowany", jak i tych, w których uznać należy dopuszczalność rekultywacji "nieobowiązkowej", przyjętej w formie dobrowolnego oświadczenia woli innego podmiotu, zainteresowanego w jej przeprowadzeniu. We wniosku tym utwierdzić się należy także z uwagi na konstrukcję nieważności decyzji administracyjnej, przyjętą w art. 156 § l pkt 5 k.p.a., w myśl którego rygorem tym obarczona jest taka decyzja, która jest "niewykonalna" w dniu jej wydania, a której niewykonalność miałaby mieć charakter "trwały". Przyjąć zatem należy, iż decyzyjne rozstrzygnięcie wniosku strony w formie udzielenia jej zezwolenia na gospodarkę odpadami w formie ich wykorzystania do celów czynności, której zasady, w tej dacie, nie zostałyby jeszcze określone, mogłoby narazić ją na faktyczną niewykonalność, a tym samym skutkowałoby jej prawną nieważnością. Nieważność ta wystąpiłaby także w przypadku, gdyby zasady rekultywacji gruntu, rozstrzygnięte w wydanej następnie decyzji, pozostawałby w sprzeczności z określoną uprzednio gospodarką tymi odpadami, jako że niewykonalność takiego zezwolenia nabrałaby pełnych cech trwałości. Z materiałów niniejszej sprawy nie wynika, czy tereny, wymienione we wniosku strony, objęte zostały decyzją rekultywacją, a w ślad za tym, czy zasady tej rekultywacji pozostają w kolizji z proponowaną gospodarką tymi odpadami. Na pytanie to nie odpowiadają dokumenty, załączone do wniosku strony, jako że zawierają one jedynie decyzje Naczelnika Gminy M., pochodzące jeszcze z okresu lat 1983-1990, skierowane zarówno do M. C., jak i eksploatującego ten teren Przedsiębiorstwa B w J. G., orzekające o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej i wskazujące to Przedsiębiorstwo jako podmiot zobowiązany do ich późniejszej rekultywacji. Na pytanie to (jak pisze dalej Kolegium) nie sposób jest także odpowiedzieć na podstawie pozostałego, dostępnego materiał dowodowy tej sprawy, zebranego przez organ pierwszej instancji w sposób urzędowy. Na marginesie niniejszych rozważań Kolegium podnosi, iż w przypadku stwierdzenia, iż ustalone decyzyjnie zasady rekultywacji działki nr [...] nie pozostają w wyraźnej kolizji z proponowaną gospodarką tymi odpadami organ pierwszej instancji zobowiązany jest do przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, zmierzającego do oceny, czy ich "rozprowadzenie" w tym miejscu może spowodować "zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska naturalnego" i jest zgodne z "planami gospodarki odpadami". Kolegium dodatkowo zauważa, iż za sprzeczne z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uznać należy umotywowanie - przez organ pierwszej instancji - odmowy udzielenia stronie takiego zezwolenia na podstawie przesłanek, wynikających wprawdzie z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach, nie znajdujących jednakże potwierdzenia w dostępnym materiale dowodowym sprawy. W dalszej kolejności Kolegium podnosi, iż sentencją zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji objęta została odmowa udzielenia stronie zezwolenia na odzysk odpadów w granicach działki nr [...], położonej w miejscowości Ł., gmina M. Natomiast we wniosku, wszczynającym postępowanie, strona zwróciła się o wyrażenie zgody na prowadzenie gospodarki odpadami w obrębie kilku, wymienionych tamże działek. Wprawdzie w piśmie z dnia 7 grudnia 2001 r. strona podała, iż w okresie "pierwszego" dziesięciolecia, a zatem przez czas maksymalny na jaki zezwolenie to może być udzielone, zamierza składować te odpady w obrębie działki nr [...], jednakże organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, przy udziale strony, czy świadczy to o ograniczeniu jej pierwotnego wniosku tylko do tego terenu. Zespół orzekający Kolegium stwierdza także, iż w materiałach tej sprawy znajduje się wprawdzie dokument, mocą którego M. C. upoważniony został przez swojego syna A. C. do załatwienia wszelkich spraw, związanych z rekultywacją, przy wykorzystaniu odpadów przemysłowych, terenu działki nr [...], jednakże uzasadnione jest przyznanie tej osobie, jako niewątpliwemu jej właścicielowi, uprawnień strony tego postępowania, łącznie z doręczeniem jej wszelkich pism i dokumentów, sporządzonych w jego toku. Reasumując, Kolegium wskazuje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, podlega ona uchyleniu, z przekazaniem tej sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w sygnalizowanym zakresie organ pierwszej instancji ustosunkuje się do przedłożonego mu wniosku strony. Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego złożył M. C. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem, nadto wskazał, że sprawy rekultywacji gruntu nie może załatwić od wielu lat, nadto opisał cały szereg spraw, które był zmuszony zainicjować w celu załatwienia sprawy rekultywacji spornych gruntów. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżona decyzja nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu. Wskazać jeszcze trzeba, że po myśli art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wskazać trzeba, że zakwestionowana skargą do sądu administracyjnego decyzja organu drugiej instancji, znajdująca się w dołączonych do odpowiedzi na skargę aktach administracyjnych, została podjęta (między innymi) na podstawie art. 138 § 2 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyroku z dnia 26 marca 1999 r. (I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "1. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. 2. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji". Ponieważ, o czym była mowa wyżej, sąd administracyjny bada wyłącznie legalność, czyli zgodność z prawem zapadłych w toku postępowania administracyjnego decyzji, zatem wyeliminować z obrotu prawnego decyzję organu drugiej instancji mógłby jedynie wtedy, gdyby stwierdził, że decyzja ta narusza prawo. Do takiej konkluzji w rozpoznawanej sprawie dojść nie sposób. Omówiona decyzja spełnia bowiem wymogi art. 138 § 2 kpa, gdyż precyzuje, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania było związane z koniecznością przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego w sprawie. Nadto, Kolegium dokonało także w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazań dla organu pierwszej instancji w jakim kierunku owo postępowanie powinno być prowadzone. Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów należało orzec jak na wstępie.