II SA/Wr 2195/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Postanowieniem wydanym dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działający jako organ egzekucyjny, stosując przepisy art. 64, 64a, 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 1991r. Nr 36 poz. 161 z późn. zmianami) orzekł o nałożeniu na M. P. grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] (dziewięć tysięcy siedemset dwadzieścia złotych). Ponadto organ egzekucyjny wezwał do wpłacenia orzeczonej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia do kasy Starostwa Powiatowego w W. lub na wskazany numer rachunku bankowego, pouczył o skutkach niezastosowania się do orzeczenia oraz o przysługujących zobowiązanemu środkach zaskarżenia. W zażaleniu wniesionym na to postanowienie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. M. P. zwrócił się o zmianę zaskarżonego postanowienia i "odstąpienie od ściągnięcia nałożonej grzywny". Uzasadniając to żądanie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wybudowania bez zezwolenia garażu prowadzone jest od 1996 roku, a w toku czynności zmierzających do zalegalizowania budowy nie dostarczył mapy geodezyjnej, ponieważ nie dysponował odpowiednimi środkami finansowymi. Podniósł też, że kwota orzeczonej grzywny przekracza możliwości finansowe jego i rodziny, jest też "zaskoczony" jej wysokością i dlatego wnosi o jej anulowanie. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił powody wszczęcia w stosunku do M. P. postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał, że argumenty podniesione w zażaleniu odnoszą się do orzekającego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu gospodarczo-garażowego, zrealizowanego przez zobowiązanego, która pozostaje w obrocie prawnym. Podkreślił jednocześnie, że w postępowaniu egzekucyjnym organ I instancji nie dopuścił się żadnych uchybień formalnych, a wobec niewykonania przez M. P. orzeczonego obowiązku (tj. rozbiórki obiektu) także po wystosowaniu upomnienia, organ ten zasadnie skorzystał z prawa do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do jej wysokości D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jest ona zgodna z obowiązującymi w tej kwestii przepisami. Na opisane powyżej postanowienie M. P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, domagając się jego zmiany. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jego działania ograniczyły się do doprowadzenia do estetycznego wyglądu istniejącego od dawna budynku gospodarczego. Podał też, że starał się wykonywać wszystkie zalecenia organów, które miały doprowadzić do zalegalizowania budowy, a jedynym dokumentem, którego nie dostarczył była mapka geodezyjna, na której "wykupienie nie było go stać". W zakończeniu uzasadnienia skarżący oświadczył także, że postawiony przez niego budynek gospodarczy nie jest sprzeczny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, jest tylko tymczasowym obiektem, a w przyszłości skarżący zamierza zrealizować obiekt docelowy w sposób zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodając, że zarzuty skargi nie dają podstawy do zmiany stanowiska przyjętego przez ten organ w niniejszej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanego aktu (lub czynności) z przepisami prawa, które mają zastosowanie w sprawie. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd ten jest związany granicą sprawy, jaką wyznacza przedmiot zaskarżonego postanowienia i z tego względu nie mógł – zgodnie z sugestiami skarżącego – dokonać kontroli prawidłowości aktów wydanych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, w którym nakazano rozbiórkę obiektu zrealizowanego przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie zważyć przede wszystkim należy, że postanowienie wskazane w petitium skargi oraz postanowienie je poprzedzające, wydane zostały w toku postępowania egzekucyjnego, poddanego przepisom poprzednio powoływanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które pomimo odrębności od kodeksu postępowania administracyjnego, nie stanowi jednak zupełnie samodzielnej regulacji. Ustawa ta określa procedurę egzekwowania obowiązków w przeciwieństwie do kodeksu postępowania administracyjnego, który w zakresie, w jakim wydawane są decyzje nakładające obowiązki, określa procedurę ich ustanowienia. Procedury te są wprawdzie wykorzystywane dla odmiennych celów i funkcjonują w różnych obszarach działań organów administracji publicznej, ale ustawodawca nakazał w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 18). Oznacza to możliwość stosowania tych przepisów w takim zakresie i w taki sposób, który może uzupełniać przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konsekwencją takiego traktowania normy zawartej w art. 18 wskazanej powyżej ustawy jest konieczność selektywnego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kpa w kwestiach, które nie zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym (Por. System egzekucji administracyjnej pod red. J. Niczypomka, J. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz). W tym aspekcie rozważań należy też zwrócić uwagę na treść art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym mowa jest o postanowieniach jako formie rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym i zażaleniu, stanowiącym środek ich zaskarżania oraz zawierającym bezpośrednie odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu – przy uwzględnieniu wątpliwości, co do zakresu posiłkowego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kpa – uznać należy, że treść art. 17 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje na to, że w wymagających tego sytuacjach należy stosować w nim przepis art. 124 § 2 kpa. W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to obowiązek uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny – zważywszy wysokość orzeczonej kwoty – w sposób, który będzie zrozumiały dla zobowiązanego, mimo nieuwzględnienia tego elementu strukturalnego orzeczenia w zastosowanym w sprawie przepisie art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu bowiem wyliczenie składników postanowienia o nałożeniu grzywny, zawarte w powołanym wyżej przepisie nie jest wyczerpujące i wskazuje jego obligatoryjne elementy, co nie wyłącza obowiązku organu orzekającego wyjaśnienia treści orzeczenia, szczególnie w sytuacjach, kiedy zastosowany w tym trybie środek egzekucyjny o finansowym przecież charakterze, zawiera w sobie element tak znacznej dolegliwości, a przy tym określająca go kwota nie wynika wprost z ustawy, ale stanowi wynik działania matematycznego wykonywanego z uwzględnieniem danych wskazanych wprawdzie w przepisie art. 122 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, ale w sposób zasadniczy, a nie konkretny (z wyjątkiem wskaźnika 1/5 ceny 1 m2). Przy przyjętej przez ustawodawcę odrębnej metodzie wyliczania kwoty grzywny w celu przymuszenia w przypadkach obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, organ orzekający powinien przedstawić kolejne etapy czynności zmierzającej do finalnego wyliczenia kwoty grzywny, przedstawiając jednocześnie źródła danych, przyjętych dla ustalenia jej wysokości. Takiego elementu nie zawiera ani zaskarżone postanowienie, w którym organ orzekający ograniczył się w omawianym zakresie do stwierdzenia, że wysokość nałożonej grzywny jest zgodna z obowiązującymi przepisami, ani postanowienie wydane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w którego treści organ zamieścił jedno działanie matematyczne uwzględniające niezidentyfikowane dane liczbowe. Istotne w rozpoznawanej sprawie również jest, ze w świetle obowiązującej w postępowaniu egzekucyjnym zasady celowości i zasady stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego wątpliwości budzi zasadność zastosowania grzywny w celu przymuszenia, ze względu na jej wysokość i charakter obiektu, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, w sytuacji, gdy organ ma do dyspozycji również taki środek, jak wykonanie zastępcze bezpośrednio realizujące zasadę celowości. W ocenie Sądu również ta kwestia wymagała wyjaśnienia w podjętym postanowieniu, w formie przyjętej dla uzasadnienia rozstrzygnięcia, odpowiadającej systemowym standardom proceduralnym. Mając te okoliczności na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 tej samej regulacji.