II SA/Wr 22/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...], 1. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. 2. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego u S. D.. Decyzję powyższą wydano po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego ustalono, iż S. D. pracował zawodowo od [...]r. , w tym od [...]do [...]r. wykonywał pracę w narażeniu na hałas zajmując kolejno stanowiska: renowatora budowlanego w Zakładzie Usług Budowlanych A we W., pomocnika stolarza w firmie "B -A.K." we W.. Jak wynikało z ustaleń Inspektora Sanitarnego, w/w zakłady prowadziły na zlecenie prace w zakresie usług budowlano-remontowych oraz specjalistycznej renowacji zabytkowej stolarki okiennej, drzwiowej i podłogowej, a ponieważ prace odbywały się w różnych miejscach i warunkach, zaś czas i poziom ekspozycji na hałas był zróżnicowany nie prowadzono pomiarów natężenia dźwięku. Jednocześnie z informacji dostarczonej przez właściciela firmy A wynikało, że warunki pracy w zakładzie były utrudnione, gdyż wieloosobowa brygada pracując z użyciem narzędzi takich jak m.in. wiertarka udarowa, szlifierka taśmowa, pilarka tarczowa, szlifierka oscylacyjna, wytwarzała hałas i kurz. Pracodawca podał również wartość stałego ciśnienia akustycznego w/w urządzeń (na podstawie danych technicznych z ich instrukcji obsługi) określając, że zawierało się w przedziale od 40 do 85 dB. Po przeprowadzeniu badań w dniach [...]r., [...]r. i [...]r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. rozpoznał u S. D. obustronny odbiorczy ubytek słuchu dużego stopnia. Jednocześnie stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej ze względu na brak jednoznacznych informacji na temat narażenia zawodowego S. D.. Również orzekający w trybie konsultacyjnym Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznał u S. D. choroby zawodowej stwierdzając, iż "obustronne obniżenie czułości słuchu na takim poziomie (-24dB dla ucha prawego i - 28dB dla ucha prawego) nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie u badanego zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, tym bardziej, że brak jest obiektywnego potwierdzenia jego narażenia na ponadnormatywny hałas". Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podobnie jak organ pierwszej instancji, uznał, że wobec nierozpoznania choroby zawodowej przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia oraz ze względu na wynikający z dochodzenia epidemiologicznego "udokumentowany brak przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku pracy" nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze na powyższą decyzję S. D. wskazał, że rozpoznanie schorzenia i kwalifikacja jego skutków zdrowotnych przez IMPiŻŚ w S. pozostają w sprzeczności z orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W.. Ponadto skarżący podniósł, że posiada audiogram z [...] r., potwierdzający prawidłowy słuch, jak również opinię lekarza biegłego sądowego ( z [...]r.), specjalisty otolaryngologii, który rozpoznał u niego niedosłuch odbiorczy obustronny znacznego stopnia (77dB dla ucha prawego i 71 dB dla lewego), postępujący. Nie zgadza się także z wyciąganiem negatywnych dla niego konsekwencji z faktu nieobjęcia zakładu, w którym pracował nadzorem PIS. Podkreśla, że może przedstawić świadków, którzy pracowali razem z nim w zakładzie "A". Odpowiadając na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie stwierdzając m.in., iż dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzono wnikliwie i nie wykazało ono narażenia skarżącego na ponadnormatywny hałas w miejscu pracy. Nie zgodził się z zarzutem co do sprzeczności obu opinii lekarskich, skoro obie nie rozpoznały choroby zawodowej u S. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z dniem 01.01.2004r przestała obowiązywać ustawa z dnia 11.05.1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 01.01.2004r., podlegają rozpatrzeniu - zgodnie z art. 97 § 1 cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) - przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiło - w myśl § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), obowiązującego w dniu wydania decyzji - rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 18.11.1983r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Stosownie § 1 tego aktu "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy" - co oznacza, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: potwierdzenia jednostki chorobowej umieszczonej w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia oraz istnienia związku przyczynowego między powstaniem schorzenia a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Ponieważ w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej orzekają organy Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu administracyjnym, ocena, czy w danym przypadku wystąpiły wszystkie w/w konieczne warunki jej stwierdzenia musi być dokonana z uwzględnieniem przepisów procedury administracyjnej, w tym zasad i przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Kluczowe znaczenie w tym wypadku należy przypisać realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania w postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację tej zasady stanowią przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w myśl których na organach spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny. Ocenie tej podlegają także materiały i dokumenty wytworzone przez inne jednostki - w tym wypadku zarówno dokumentacja medyczna dotycząca badań słuchu, jak i przedłożone w toku postępowania oświadczenia pracodawców. W myśl przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r., stanowiącego dla organów Inspekcji Sanitarnej podstawę orzekania w niniejszej sprawie, rozpoznania choroby zawodowej dokonują jednostki wymienione w § 7 tego rozporządzenia. Powyższe orzeczenie ma w postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej walor opinii biegłego i jest podstawą wydania przez te organy decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Ze względu na brak niezbędnej wiedzy medycznej organ Inspekcji Sanitarnej nie jest oczywiście uprawniony do odmiennego niż dokonane przez uprawnionego lekarza interpretowania wyników badań i diagnozowania choroby (m.in. wyrok NSA z 24.02.1998r. sygn. akt I SA 1520/97, wyrok NSA z dnia 02.06.1998r. sygn. akt I SA 225/98), jednak - jak zauważono na wstępie - jako organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek dokonania oceny tej opinii jako jednego z dowodów w postępowaniu. W ramach tej oceny organ administracji - nie przejmując kompetencji lekarza do dokonania rozpoznania - ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny tego orzeczenia z punktu widzenia jego wiarygodności i albo uznać stwierdzone w nim okoliczności za udowodnione lub też stwierdzić, że zawiera braki nie pozwalające przyjąć go za dowód w sprawie - co powinno następnie znaleźć wyraz w decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przyznania mocy dowodowej. Należy przy tym podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko, że orzeczenia lekarskie wydawane w postępowaniu dotyczącym chorób zawodowych winny być uzasadnione w sposób zrozumiały dla organów oraz Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, tak by możliwe było dokonanie zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie tych orzeczeń ( m.in. wyrok NSA z 15 04.1998r. sygn. akt I SA 2074/97 ). W wyroku z dnia 18.08.1998r. sygn. akt I SA 823/98 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że "Bez właściwego uzasadnienia orzeczeń lekarskich o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, organ I instancji nie powinien wydawać decyzji w trybie § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Przed wydaniem tej decyzji należało zlecić uzupełnienie orzeczeń lekarskich w taki sposób, aby uwzględniały całą dokumentację lekarską i aby były zrozumiałe dla uczestników postępowania i innych zainteresowanych podmiotów." Dokonując zatem oceny orzeczenia organ winien zwrócić uwagę, czy orzeczenie to spełnia wymogi stawiane opinii biegłego - m.in. co do jasnego sformułowania diagnozy, wskazania rodzaju przeprowadzonych badań, omówienia ich wyników i sformułowania wniosków. Badania, jakim został poddany skarżący w toku postępowania w sprawie choroby zawodowej wykazały bezsprzecznie obustronny ubytek słuchu, przy czym WOMP we W. określił stwierdzony niedosłuch, jako "dużego stopnia", natomiast IMPiZŚ w S. ustalił, że przesunięcie progu słuchu zweryfikowane audiometrią obiektywną wyniosło 24 dB dla ucha prawego odbiorczego 28 dB dla ucha lewego, co uznano za obniżenie czułości słuchu "niepowodujące skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie u badanego zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, tym bardziej, że brak jest obiektywnego potwierdzenia jego narażenia zawodowego na ponadnormatywny hałas". Powyższe sformułowanie w opinii Sądu ani nie daje jakiejkolwiek informacji na temat wielkości uszkodzenia słuchu, ani nie pozwala na ustalenie jego związku z hałasem. Przede wszystkim ze stwierdzenia tego nie wynika, czy zdaniem IMPiZŚ obniżenie czułości słuchu rzędu stwierdzonego u S. D. nie powoduje negatywnych skutków zdrowotnych dla pacjenta, czy też stwierdzonych skutków zdrowotnych nie można wiązać z działaniem hałasu, czy może tylko nie można ich wiązać z hałasem w miejscu pracy. Wydając decyzję w oparciu o powyższe orzeczenia lekarskie organy Inspekcji Sanitarnej nie podjęły jednak próby uzyskania od wydających je jednostek medycyny pracy wyjaśnień, choć intencje formułującego przytoczoną opinię miały, zdaniem orzekającego sądu, zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego przez te organy. Należy mieć bowiem na względzie, że koncepcja, iż tej wielkości uszkodzenie słuchu nie pociąga za sobą negatywnych skutków zdrowotnych (czy też - nie ma żadnych skutków dla zdrowia) pozostawałaby w ewidentnej sprzeczności z diagnozą WOMP we W., określającą ubytek słuchu odbiorczego S. D. jako "dużego stopnia" - wobec czego trudno byłoby go uznać za obojętny dla zdrowia. Warto także zwrócić uwagę, że już samo obniżenie czułości słuchu jest właśnie określonym "skutkiem zdrowotnym" działania jakiegoś czynnika szkodliwego - w dodatku zdecydowanie negatywnym, nie zaś czymś, co dopiero "powoduje skutki zdrowotne". Przyjęcie z kolei, iż zdaniem wydającego opinię stwierdzony u skarżącego poziom obniżenia czułości słuchu "powoduje" co prawda negatywne skutki zdrowotne, jednak nie można ich wiązać z hałasem, wymagało by szerszych wyjaśnień ze strony autora opinii, w świetle stwierdzonego odbiorczego charakteru uszkodzenia słuchu - a więc typowego dla wywołanego hałasem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednak, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie rozważał powyższych wątpliwości, ale uznał, że o nierozpoznaniu u skarżącego zawodowego uszkodzenia słuchu przesądziło stanowisko orzekających jednostek medycyny pracy o braku związku schorzenia z hałasem w miejscu pracy. Brak owego związku wywodzono z kolei z faktu nie prowadzenia przez kolejnych pracodawców pomiarów natężeń hałasu w m miejscu pracy. Przede wszystkim nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało "udokumentowany brak przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu" w środowisku pracy skarżącego. O takim bowiem można by mówić wyłącznie w razie prowadzenia pomiarów hałasu w zakładach pracy skarżącego i pod warunkiem, że pomiary te wykazałyby przekroczenia dopuszczalnych norm. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, w tym także z decyzji oraz orzeczeń lekarskich, wynika jednak coś przeciwnego - a mianowicie że żadnych pomiarów natężenia dźwięku w zakładach tych nie prowadzono, co więcej - że nie było obowiązku ich przeprowadzania. W takim wypadku uzasadnione jest co najwyżej twierdzenie o braku udokumentowanych przekroczeń norm higienicznych w tym zakresie. W opinii Sądu jednak również ta okoliczność nie powinna była przesądzać o zakwestionowaniu zawodowego charakteru niedosłuchu u S. D.. Po pierwsze należy mieć na uwadze, że powoływana w zaskarżonej decyzji (a wcześniej w orzeczeniach lekarskich) jako warunek stwierdzenia zawodowego charakteru schorzenia konieczność stwierdzenia w miejscu pracy natężenia czynnika szkodliwego powyżej dopuszczalnych norm, nie wynika z żadnego z przepisów regulujących postępowanie w sprawie chorób zawodowych. Rozporządzenie każe jedynie uwzględniać stopień narażenia zawodowego przy ocenie działania czynnika szkodliwego. Oznacza to, że w razie stwierdzenia u pracownika jednostki chorobowej ujętej w wykazie chorób zawodowych orzekająca o rozpoznaniu choroby zawodowej właściwa jednostka służby zdrowia winna ocenić związek pomiędzy powstaniem schorzenia a warunkami pracy - również poprzez wyraźne wyjaśnienie, dlaczego w danym przypadku niższe niż normatywne natężenie czynników szkodliwych nie może być odpowiedzialne za wywołanie zmian chorobowych. W razie braku powyższych wyjaśnień w orzeczeniu organ prowadzący postępowanie, mając na względzie swoje obowiązki w zakresie postępowania dowodowego, powinien zwrócić się o jego uzupełnienie w tym zakresie. Uzasadniając w przedmiotowej sprawie odmowę stwierdzenia choroby zawodowej brakiem potwierdzenia przekroczeń norm higienicznych w zakładach pracy skarżącego organ oparł zatem rozstrzygnięcie o wprowadzoną przez siebie, pozaustawową przesłankę - wbrew wiążącej wszystkie organy administracji zasadzie praworządności (art. 6 k.p.a.). Powoływane na wstępie rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych wskazywało ogólnie rodzaje informacji służących uprawnionym jednostkom służby zdrowia określeniu stopnia narażenia zawodowego, wymieniając: wyniki badania epidemiologicznego, dokumentację z przebiegu zatrudnienia oraz dokumentację lekarską. Co prawda udokumentowane wyniki pomiarów niewątpliwie ułatwiają ocenę narażenia zawodowego, jednak organ prowadzący postępowanie wyjaśniające nie został prawem ograniczony w doborze innych środków (a więc np. wszelkich innych dokumentów, także prywatnych, zeznań świadków, opinii wydanych w innych postępowaniach, materiałów porównawczych) służących określeniu stopnia narażenia na działanie czynnika szkodliwego. Okoliczność, że dany dokument nie jest dokumentem urzędowym nie może przesądzać o jego niewiarygodności - organ ma bowiem obowiązek uzasadnić, dlaczego nie dał wiary tego rodzaju dowodom. Zgromadzone w postępowaniu oświadczenia byłych pracodawców skarżącego stanowią pełnoprawny materiał dowodowy, który podlegał rozpatrzeniu, ocenie i ewentualnemu uzupełnieniu przez organy sanitarne przed przekazaniem właściwej jednostce medycyny pracy. Analizy tych dowodów jednak całkowicie poniechano w sprawie S. D. - zarówno w orzeczeniach lekarskich, informacji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. , skierowanej do WOMP we W., jak i w uzasadnieniu decyzji. Nie można za wyraz dokonanej analizy uznać stwierdzenia, iż z dokumenty te nie potwierdzają obiektywnego narażenia skarżącego na hałas, skoro organ nie próbował uściślić zawartych w nich informacji (choćby co do tego, ile przeciętnie maszyn było uruchomionych jednocześnie w jednym pomieszczeniu, jeżeli pracodawca podawał wartość natężeń dźwięku wytwarzanego przez te urządzenia, wynikającą z ich danych technicznych). Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.