II SA/Wr 22/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Władysław Kulon, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 10 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie masztu dla punktu radiokomunikacyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. Z. oraz I. i P. K., wobec nieusunięcia braków formalnych odwołania w ustawowym terminie. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, J. Z., I. i P. K. oraz I. i J. W. złożyli, w jednym piśmie (pismo z dnia 25 września 2015 r.), odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 9 września 2015r., nr 2/2015 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa masztu dla punktu radiokomunikacyjnego w ramach inwestycji budowy sieci szerokopasmowej w Gminie W.", przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], położonej we wsi M.. W treści odwołania strony wskazały na uciążliwość planowanej inwestycji ze względu na bardzo bliską odległość budynków letniskowych oraz mieszkalnych. Wskazali, że miejsce lokalizacji masztu miało służyć społeczności wiejskiej jako miejsce spotkań i plac zabaw dla dzieci o czym ma świadczyć rozpoczęta budowa świetlicy. Odwołujące się stron uznały za kuriozalną argumentację gminy, że jest to jedyna działka, którą posiada gmina, która nadaje się na taką inwestycję. W ich ocenie, maszt o wysokości 15 m nie będzie miał pozytywnego wpływu na ład przestrzenny, który powinien być zachowany ze względu, że jest to szczególne miejsce ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w obszarze Natura 2000 "[...]". Autorzy odwołania zwrócili również uwagę na brak opinii dotyczącej oddziaływania na środowisko, która w ich ocenie, nie została wykonana. Brak takie opinii, w ich ocenie, świadczy o sprzeczności z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) – dalej: u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 15 października 2015 r. wezwało odwołujących się do usunięcia braków odwołania od decyzji organu I instancji, wskazując że w myśl art. 53 ust. 6 u.p.z.p. odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Nadto, I. i J.W. zostali wezwani do uzupełnienia braku formalnego w postaci złożenia podpisów pod odwołaniem. Wobec nieuzupełnienia braków odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z akt sprawy wynika, że odwołujący nie zawarli zarzutów w formie określonej w art. 53 ust. 5 (powinien być ust. 6 – pod. Sądu) u.p.z.p. W sytuacji, gdy pismo, które strona postępowania traktuje jako odwołanie od decyzji pierwszej instancji, nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 53 ust. 6 u.p.z.p. organ administracji winien wezwać stronę, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków poprzez wskazanie wymienionych w tymże piśmie elementów odwołania. Kolegium wskazało, że pismem z dnia 15 października 2015 wezwało odwołujących się do uzupełnienia pisma o wskazanie zarzutów w formie określonej w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Przesyła została odebrana odpowiednio 24 października i 2 listopada 2015 r. Do dnia podjęcia postanowienia strony nie uzupełnili braków pisma. W skardze na powyższe postanowienie J. Z. wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. , poprzez uznanie, iż odwołanie skarżącego nie spełniało zawartych w tym przepisie przesłanek dopuszczalności jego złożenia, a powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia w zakresie niezasadnej odmowy skarżącemu prawa do złożenia skutecznego odwołania. Uzasadniając podniesiony zarzut autor skargi wskazał, że w odwołaniu wyraźnie zaznaczył, że nie zgadza się z decyzją o ustaleniu lokalizacji masztu. Przyczyną tego stanowisko było jego przekonanie, że maszt znajduje się w zbyt bliskiej odległości od budynków letniskowych i mieszkalnych, które miały służyć mieszkańcom jako miejsce spotkać i plac zabaw dla dzieci. Ponadto, w odwołaniu wskazano, że maszt zlokalizowany jest w miejscu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w obszarze Natura 2000. W odwołaniu podano nadto, że niezbędna była opinia dotycząca oddziaływania na środowisko, przedmiotowej inwestycji. Skarżący podał, że nie przesądzając słuszności twierdzeń zawartych w odwołaniu, to jednak uważa, że w sposób wyraźny wyartykułował swoje zarzuty w stosunku do decyzji, a także wniosek o zmianę lokalizacji, wskazał bowiem, że lokalizowany jest on w zbyt bliskiej odległości od budynków. Na poparcie stawianych zarzutów skarżący przytoczył fragment treści uzasadnienia do wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 805/08. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak określonej kognicji skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodów wskazanych w jej treści. W rozpoznawanej sprawie SKO w W., na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 9 września 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa masztu dla punktu radiokomunikacyjnego w ramach inwestycji budowy sieci szerokopasmowej w Gminie W.", przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], położonej we wsi M.. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania, jak wskazuje doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych, może wystąpić albo z powodów podmiotowych, tj. osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., albo z powodów przedmiotowych, tj. brak przedmiotu orzekania (np. wówczas gdy sprawy nie rozpoznał organ I instancji, decyzja jest ostateczna, nie można jej zaskarżyć itp.). Z zaskarżonego postanowienia wynika, że SKO w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania bowiem uznało, że odwołujący się J. Z. nie uzupełnił braków odwołania o wskazanie zarzutów w formie określonej w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Kolegium, w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniło jednak, na czym zawarcie zarzutów w formie określonej w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. miałoby polegać. Tym bardziej przedstawiony przez Kolegium powód stwierdzenia niedopuszczalności odwołania budzi wątpliwości jeżeli się zauważy, że również przepis art. 53 ust. 6 u.p.z.p. nie określa i nie przewiduje żadnych szczególnych wymogów w zakresie formy zarzutów, które powinny znaleźć się w odwołaniu od decyzji lokalizacyjnej. Przepis ten ustala natomiast inne wymogi co do treści odwołania, niż przewiduje to art. 128 k.p.a. Przewiduje on, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Mowa jest więc o treści zarzutów (powinny odnosić się do decyzji) a nie o ich formie. Biorąc pod uwagę zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i regulację zawartą w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., należy przyjąć, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinno czynić zadość wymogom formalnym określonym w kodeksie, natomiast w odniesieniu do części uzasadniającej jego wniesienie powinno odpowiadać warunkom wskazanym w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Ustawodawca wprowadził w ten sposób dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wobec warunków wynikających z art. 63 k.p.a., który przewiduje, iż każde podanie zawierać powinno wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres oraz sprecyzowanie żądania kierowanego do organu oraz 128 k.p.a. w myśl którego odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, że wynika z niego, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Nie pomijając celu w jakim ustawodawca sformalizował treść odwołania, w przypadku decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym jest zapobieganie wykorzystywaniu tej instytucji wyłącznie do blokowania procesu inwestycyjnego pamiętać należy, że weryfikacja odwołania z perspektywy ewentualnych braków formalnych może obejmować tylko takie elementy, których wymóg zawarcia wprost wynika z przepisów prawa. Takim wymogiem formalnym nie jest zawarcie zarzutów w bliżej nieokreślonej przez Kolegium formie, w przypadku gdy przepis art. 53 ust. 6 u.p.z.p. w tym zakresie nie stawia żadnych wymagań. W przeciwnym wypadku, nastąpiłoby naruszenie jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym tj. prawa do instancyjnej kontroli decyzji. W stanie faktycznym sprawy skarżący został wezwany do wskazania okoliczności, o których stanowi art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Kolegium dokonało tego wezwania ograniczając się jedynie do przytoczenia treści tego ostatniego przepisu. Zdaniem Sądu, przepis ten jednak wymaga sprezycowania określonych w nim kwestii w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie, Sąd w składzie orzekającym akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze wyroku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 805/08 przez WSA w Łodzi, który uznał, że odwołanie od takiej decyzji musi zawierać racjonalne argumenty i uzasadnienie poprzez powiązanie planowanej inwestycji z sytuacją strony odwołującej się. Uzasadnienie w znaczeniu tego przepisu to zbiór, zestawienie argumentów, motywów, dowodów i pobudek przemawiającym za złożeniem odwołania. Wymóg taki musi spełniać przedstawienie zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzuty to bowiem zastrzeżenie zawierające ujemną ocenę czegoś. Innymi słowy strona musi w odwołaniu konkretnie wskazać dlaczego jest niezadowolona z planowanej inwestycji poprzez skierowanie do tej decyzji konkretnych argumentów. Poprzez określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania należy rozumieć konkretnie wskazane oczekiwania strony, które miałyby być spełnione przez organ orzekający. Żądanie to bowiem życzenie wyrażone w kategorycznej formie. W końcu, strona odwołująca się powinna wskazać dowody uzasadniające jej żądanie. Określenia dowodu użytego w tym przepisie nie można rozumieć w znaczeniu konkretnego dokumentu, jak np. operatu, opinii, czy ekspertyzy przygotowanej przez uprawnioną osobę. Z takim rozumieniem pojęcia dowodu przemawia istota postępowania odwoławczego. Organ II instancji ma obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Działanie organu odwoławczego nie sprowadza się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia I instancji. Nadto, mimo wprowadzenia wymogów co do treści odwołania w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., żaden przepis tej ustawy nie wyłączył stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Organy administracji publicznej czuwają więc nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wystosowując zatem wezwanie do spełnienia wymogów stawianych odwołaniu od decyzji lokalizacyjnej przez przepis art. 53 ust. 6 u.p.z.p., organ II Instancji powinien przystępnie i precyzyjnie opisać stronom, jakie wymogi należy spełnić, by rozpoznać - w przypadku takich rozstrzygnięć – ponownie sprawę w administracyjnym toku instancji. Nie można w takim przypadku ograniczyć się jedynie do przytoczenia treści art. 53 ust. 6 u.p.z.p., ale należy w sposób szczegółowy odnieść się do treści odwołana i podać dlaczego uznaje się, że nie spełnia ono wymogów przewidzianych w tym przepisie. Dopiero takie działanie organu stanowi wypełnienie normy zawartej w art. 8 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. W związku z tym Kolegium powinno ponownie przeanalizować odwołanie i uwzględniając powyższe stanowisko, rozważyć zasadność i treść wezwania skierowanego do odwołujących się stron, przy jednoczesnym udzieleniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia istota i zakres żądania zostały w odwołaniu określone. Skarżący w treści odwołania wniósł o zmianę lokalizacji masztu, wskazując na bliską odległość od budynków mieszkalnych i placu zabaw. Tym samym określił swoje oczekiwanie (istota i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania). Opisał również okoliczności, które można zakwalifikować jako zarzuty odnoszące się do decyzji, a które polegają na naruszeniu zasad ładu przestrzennego, i wiążąc je ze szczególnymi wymogami jakie wynikają z przepisów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu obowiązujących na obszarze Natura 2000. Zarzutem podniesionym w odwołaniu był brak sporządzenia opinii dotyczącej oddziaływania na środowisko. W tym zakresie autorzy odwołania wskazali na przepis prawa, który w ich ocenie został naruszony. Tym przepisem jest art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (mowa tam jest o obszarach położonych w granicach parku i jego otuliny) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgadzając się co do zasady, że w przypadku odwołań nie spełniających wymagań określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. organ powinien wezwać strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków, przyjdzie stwierdzić, że w tym konkretnym przypadku, Kolegium nie wykazało, że odwołanie złożone przez J. Z. nie spełnia wymogów stawianych w przepisie art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Bez wątpienia bowiem takim wymogiem nie może być brak zawarcia zarzutów w formie określonej w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. W tej sytuacji Kolegium, uwzględniając ocenę zawartą w niniejszym wyroku powinno raz jeszcze przenalizować odwołanie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem wymogów. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast podstawę do orzeczenia o kosztach postępowania sądowego stanowił przepis art. 200 p.p.s.a