II SA/Wr 221/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk, Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska, Protokolant - Halina Rosłan, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi P. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. Odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonej decyzji Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie § 10 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u P. R. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpoznanie choroby zawodowej dokonał Kolejowy Ośrodek Medycyny Pracy we W. stwierdzając: "Obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu". W toku przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego i zgromadzonej dokumentacji wykazano jednak brak związku przyczynowego między zaistniałym schorzeniem a warunkami pracy. Nadesłane przez zakład pracy karty pomiarów nie wykazują przekroczeń dopuszczalnego poziomu: 85 dB. Dodatkowe materiały zebrane przez KUSE (karty pomiarów poziomu dźwięku na lokomotywach spalinowych, na których pracował P. R. – typ SV42, SV46, ST43), również nie wykazały przekroczeń NDN ze względu na ochronę słuchu. W związku z powyższym brak jest potwierdzenia w okresie zatrudnienia narażenia na hałas patogenny. Od decyzji P. R. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił, że nie można zgodzić się z ustaleniem w decyzji o braku związku przyczynowego między zaistniałym schorzeniem, a warunkami pracy, a to z tego względu, że dodatkowe materiały w postaci karty pomiarów poziomu dźwięku na lokomotywach spalinowych nie wykazały przekroczeń NDN, wobec tego brak jest potwierdzenia w okresie zatrudnienia narażenia na hałas patogenny. Pominięto badania natężenia hałasu podczas całego okresu zatrudnienia, a oparto się na badaniach z ostatniego okresu jego zatrudnienia (po 1994r.) oraz uwzględniono natężenie hałasu z okresu po zakończeniu jego pracy. Zarzuca zatem wadliwe ustalenie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą, co jest między stronami niesporne, a warunkami pracy. Pracował na parowozach i lokomotywach przeszło [...] lat. Pominięto, że początkowo pracował jako palacz w okresie od [...], a następnie maszynista parowozów w latach 1982-1989 i dopiero po tym okresie jako maszynista lokomotyw spalinowych. Wskazuje na warunki pracy (praca manewrowa, przy podjazdach na wzniesieniach, przy znacznym obciążeniu tonażowym), które musiały spowodować uraz słuchu. Wcześniej prowadzone badania tego nie wykazały, prowadzone bowiem były tradycyjnymi metodami, a dopiero ostatnio przeprowadzono badania przy zastosowaniu nowoczesnego sprzętu specjalistycznego. W wyniku tych badań ustalono II kategorię stanu zdrowia, a w rezultacie przejście na rentę z tytułu niezdolności do pracy. Świadczy to o istnieniu związku przyczynowego choroby z warunkami pracy. Stan jego zdrowia nie wskazuje, że choroba ta została wywołana inną przyczyną. Również wiek ([...]lat) nie może być przyczyną utraty słuchu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, na ustalenia stanu faktycznego. P.R., ur. [...] - pracował w PKP Zakład Taboru we W.: |- od [...] do [...] |- |jako rzemieślnik; | |- od [...] do [...] i |- |jako palacz parowozu | |od [...] do [...] | | | |- od [...]do [...] |- |jako młodszy maszynista parowych pojazdów trakcyjnych | | | |jako młodszy maszynista spalinowych pojazdów trakcyjnych | |- od [...] do [...] |- |jako młodszy maszynista parowych pojazdów trakcyjnych | | | |jako młodszy maszynista spalinowych pojazdów trakcyjnych | |- od [...]. do [...] |- | | | | | | |- od [...] do [...] |- | | W Kolejowym Ośrodku Medycyny Pracy we W. P. R. badany był dnia [...], gdzie stwierdzono: "Obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu. Z charakterystyki stanowiska pracy oraz wykonywanych czynności wynika, że pracownik narażony był na długotrwałe działanie hałasu w okresie [...] lat pracy zawodowej na stanowisku maszynisty. Nadesłane dwa pomiary natężenia dźwięku na lokomotywach typu ST 43 oraz SU 46 zostały wykonane już po zakończeniu pracy zawodowej, nie mogą być miarodajne. Ubytek słuchu wynosi w uchu lewym 54 dB oraz 34 dB w uchu prawym po odliczeniu presbyacusis (ubytki słuchu związane z wiekiem). Również wykonany audiogram tonalny potwierdza istnienie obustronnego ubytku słuchu, świadczącego o działaniu przewlekłego urazu akustycznego na narząd słuchu w okresie zatrudnienia". Na tej podstawie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. wydał dnia [...] decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu u P. R. uzasadniając swoje stanowisko tym, iż karty pomiarów natężenia dźwięku na lokomotywach typu: ST 43, SU 42 i SU 46 nie wykazują przekroczeń obowiązujących norm hałasu. W związku z tym nie istnieje związek przyczynowy między warunkami wykonywanej pracy a chorobą. Od powyższej decyzji odwołał się zainteresowany do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. zarzucając organowi I instancji oparcie się na kartach pomiaru dźwięku z lokomotyw spalinowych tylko z ostatniego okresu zatrudnienia, tj. po 1994r Do stwierdzenia choroby zawodowej przez Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. P.R. przepracował [...] lat w Zakładach Taboru PKP we W. Na podstawie przeprowadzonego postępowania uzupełniającego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. ustalił, iż P. R. nie był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu w środowisku pracy. Z kart pomiarów na stanowisku pracy maszynisty pojazdów trakcyjnych serii: SU 42, SU 45 i SU 46 z lat [...],[...],[...],[...],[...],[...] wynika, iż równoważny poziom dźwięku nie przekraczał wartości dopuszczalnej. Wobec tego brak jest związku przyczynowego między warunkami wykonywanej pracy a stwierdzoną chorobą P. R. P. R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję, żądając jej uchylenia w całości. Zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą zawodową a warunkami pracy. Warunki pracy w narażeniu na hałas zostały ustalone wadliwie, nie uwzględniono bowiem warunków pracy przez okres całego jego zatrudnienia a oparto się jedynie na pomiarach dźwięku z lokomotyw spalinowych po 1994r. Zarzuty te podnosił w odwołaniu. Ustalenia pozostają w całkowitej sprzeczności z treścią orzeczenia Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Organ II instancji powołał się na uzupełniające postępowanie, polegające na uwzględnieniu kart pomiaru na stanowiskach pracy maszynisty pojazdów trakcyjnych z 1982r. i 1992r., a więc częściowo odnoszące się do wcześniejszych okresów jego zatrudnienia, ale całkowicie pominął zarzuty przytoczone w odwołaniu co do warunków i sposobu wykonywania pracy, gdy długotrwałe działanie hałasu charakteryzuje się dużą częstotliwością zmian natężenia i oczywiście odmiennymi parametrami tego hałasu, w stosunku do występującego przy zwykłej i typowej pracy związanej z prowadzeniem lokomotyw na szlaku. Odmienność parametrów hałasu przy wykonywaniu pracy manewrowej, na wzniesieniach, przy większym obciążeniu jest powszechnie znana. Natężenie jest większe, bardziej uciążliwe. Ocena warunków pracy tego nie uwzględnia, a zatem jest wadliwa. W decyzji I i II instancji pominięto, że przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego i sposób wykonywania pracy. W tym zakresie organy nie dokonały ustaleń. Powoduje to, że decyzja jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywodził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przeprowadzone przez organ II instancji - dodatkowe dochodzenie epidemiologiczne wykazało brak przekroczeń natężenia dźwięku na stanowisku maszynisty pojazdów trakcyjnych serii SU 42, SU 45 i SU 46 (karty pomiarów dźwięku z lat [...],[...],[...],[...],[...] i [...]). Stwierdzone w wynikach pomiarów hałasu wartości - nie przekraczały parametrów fizycznych hałasu zawartych w Rozporządzeniu MPiPS z dnia 17.06.1998r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 79 poz. 513). Powołane przepisy określają wartość dopuszczalną ze względu na ochronę słuchu wynoszącą 85 dB, a zatem wartość normatywną a nie uciążliwość hałasu taka jak praca manewrowa przy podjazdach na wzniesienia bądź przy większym obciążeniu tonażowym. Przy rozpoznaniu zawodowego uszkodzenia słuchu oprócz badań audiometrycznych uwzględnia się także powyższe parametry fizyczne dźwięku. Zatem wobec nie stwierdzenia narażenia na hałas ponadnormatywny na stanowisku pracy organ Inspekcji Sanitarnej rozstrzygnął o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu u P. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną, sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Stwierdzenie zatem choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: - po pierwsze, musi być to rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia; - po drugie, choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Jedną z podstawowych zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada praworządności ustanowiona w art. 7, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawia zasadę zamkniętego systemu prawa, stanowiąc: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2)". Podstawą zatem działania organów administracji publicznej może być tylko przepis powszechnie obowiązującego prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie zgodne z treścią norm prawa zawartych w przepisach prawa będących podstawą podjęcia decyzji. Organ administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa obowiązany jest ustalić czy przepis obowiązuje, a następnie dokonać ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zawartego w normie prawnej. Dokonując ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej organ jest bezwzględnie związany normą prawną, co oznacza, że nie może wprowadzić do zapisanego w normie hipotetycznego stanu faktycznego elementów okoliczności tego stanu w tej normie nie zapisanej. Nie jest dopuszczalne wprowadzanie do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej powszechnie obowiązującego przepisu prawa stanów faktycznych wyprowadzonych z przepisów wewnętrznych, instrukcji, wytycznych, wyjaśnień. Nie można też wprowadzać elementów faktycznych z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, do których przepis prawa będący podstawą działania nie odsyła. § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w związku z wykazem chorób zawodowych nie wprowadza jako elementu stanu faktycznego wartości wielkości narażenia na hałas – nie wprowadza zatem przesłanki narażenia na ponadnormatywny hałas. Zgodnie z punktem 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, chorobą zawodową jest: uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Stwierdzenie choroby zawodowej: uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu, wymaga zatem ustalenia czy uszkodzenie słuchu wywołane jest działaniem hałasu, przy czym przy ustaleniu czy uszkodzenie słuchu zostało wywołane działaniem hałasu, należy uwzględnić rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy. Ustalając stan faktyczny w sprawie organy związane są zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadą ogólną prawdy obiektywnej ustanowioną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, która nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W tym celu organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Dokonując oceny materiału dowodowego organ związany jest zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego), z wyjątkiem oceny dokumentów urzędowych, które korzystają z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), co powoduje, że odmowa uwzględnienia ich treści może być oparta tylko na przeprowadzeniu przeciwdowodu (art. 76 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego). W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją organy I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego. Organy orzekające dokonały wadliwej wykładni § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przez wprowadzenie przesłanki ponadnormatywnego hałasu, która nie jest przewidziana w tym przepisie prawa, ani przepis ten nie odsyła do ustalenia warunków pracy w oparciu o inne przepisy. Naruszone zostały też przepisy prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Powołane rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych przyjmuje, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione od ustalenia rodzaju choroby, która mieści się w wykazie chorób zawodowych. Tryb ustalenia tej przesłanki jest unormowany w powołanym rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych w ten sposób, że jednostkami właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzących w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (§ 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Orzeczenie właściwej jednostki służby zdrowia jest dokumentem urzędowym, zgodnie z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny organ związany jest mocą orzeczenia, co nie oznacza, że nie może odmówić mocy dowodowej. Odstąpienie od mocy dowodowej wymaga jednak przeprowadzenia przeciwdowodu, który obali moc dokumentu urzędowego. W sprawie zapadło orzeczenie o chorobie zawodowej P. R., wydane przez Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy we W., w którym stwierdzono "Obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu. Z charakterystyki stanowiska pracy oraz wykonywanych czynności wynika, że pracownik narażony był na długotrwałe działanie hałasu w okresie [...] lat pracy zawodowej na stanowisku maszynisty. Nadesłane dwa pomiary natężenia dźwięku na lokomotywach typu ST 43 oraz SU 46 zostały wykonane już po zakończeniu pracy zawodowej, nie mogą być miarodajne. Ubytek słuchu wynosi w uchu lewym 54 dB oraz 34 dB w uchu prawym po odliczeniu presbyacusis (ubytki słuchu związane z wiekiem). Również wykonany audiogram tonalny potwierdza istnienie obustronnego ubytku słuchu, świadczącego o działaniu przewlekłego urazu akustycznego na narząd słuchu w okresie zatrudnienia". Odstąpienie od mocy dowodowej tego orzeczenia wymagało poinformowania o tym fakcie strony w toku postępowania, aby stworzyć jej możliwość do wykorzystania prawa wypływającego z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, które daje prawo pracownikowi do wystąpienia o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy. Nie uznanie mocy dowodowej orzeczenia Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy we W. mogło nastąpić tylko w wyniku przeprowadzenia przeciwdowodu, który obaliłby treść orzeczenia o chorobie zawodowej P.R. Złożenie od decyzji organu I instancji odwołania przez P. R., który kwestionował rozstrzygnięcie negatywne powodowało obowiązek skierowania na badania do instytutu naukowego, który jest właściwy do rozpoznania chorób zawodowych. Organy orzekające w I i II instancji nie zapewniły realizacji tego prawa P. R., co stanowi naruszenie zasady domniemania załatwienia sprawy na korzyść jednostki, której podstawą jest art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, nakładającego na organ orzekający uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony. Wywodzenie z pozytywnego orzeczenia negatywnych ustaleń bez pouczenia o przysługującym prawie do żądania ponownego badania jest naruszeniem też zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). Odmawiając mocy dowodowej pozytywnemu orzeczeniu o rozpoznaniu choroby zawodowej u P. R., organ z urzędu też obowiązany był podjąć czynności w celu ustalenia mocy dowodowej orzeczenia. Przyjęte bowiem w § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych prawo pracownika do żądania ponownego badania nie zwalnia organ od obowiązku działania z urzędu. Należy też podkreślić, że organy orzekające w I i II instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej przez nie ustalenie narażenia na hałas w okresie od [...],[...],[...][...] -[...], [...]-[...] a oparto się na badaniach od 1982r. Nie obejmuje to zatem całego okresu pracy skarżącego, co zarzucał skarżący już w odwołaniu. Takie wadliwe ustalenie działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy nie dawało podstawy do odstąpienia od związania mocą jednoznacznego orzeczenia jednostki powołanej do rozpoznania chorób zawodowych. W tym stanie rzeczy, organy orzekające w I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 76 § 1 i 23, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odstąpił od orzekania o wykonaniu zaskarżonej decyzji z uwagi na brak rozstrzygnięcia o przyznaniu prawa stronie skarżącej.