II SA/Wr 221/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia zamiaru wybudowania obiektów małej architektury I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Starosty Powiatu D. z dnia [...] Nr [...]; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...]skarżący M. K.zgłosił w Starostwie Powiatowym w D. zamiar wybudowania obiektów małej architektury - dwóch kapliczek przydrożnych, oznaczonych na planie sytuacyjnym numerami [...] i [...]. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością i mapę z naniesioną lokalizacją obiektów. Pismem z dnia [...]Dyrektor Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa działając z upoważnienia Starosty Powiatowego w D. poinformował skarżącego, że nie wnosi sprzeciwu co do realizacji kapliczki oznaczonej numerem [...]. Decyzją z tego samego dnia Nr [...]Starosta Powiatu D. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa wniósł sprzeciw w sprawie wybudowania kapliczki oznaczonej numerem [...]. W uzasadnieniu Starosta podał, że w celu stwierdzenia, czy projektowana lokalizacja obiektów nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta D., Starostwo zwróciło się do Urzędu Miejskiego w D. o udzielenie stosownej informacji. Z uzyskanej w dniu [...] odpowiedzi wynikało, że jedna z kapliczek, oznaczona na planie sytuacyjnym numerem [...], usytuowana jest na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na drogę wojewódzką. Odwołując się od wyżej wymienionej decyzji M. K. podniósł, że przedmiotowa kapliczka nie będzie realizowana w obszarze samej drogi, lecz w obszarze pasa drogowego, a dla jej wybudowania nie jest konieczna zmiana przeznaczenia terenu. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania skarżącego, na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) uchylił w całości decyzję Starosty D. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) określa, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 59 ust. 2 tej ustawy określa, iż regulacja zawarta w przepisie wymienionym powyżej znajduje zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Wojewoda podniósł, że z akt sprawy wynika, iż na terenie, na którym planowana jest lokalizacja omawianego obiektu budowlanego, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D., podjęty uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]z dnia [...]. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w sytuacji, gdy zgłoszenie zawiera braki, właściwy organ w drodze postanowienia nakłada obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie, a w przypadku ich braku - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Postanowieniem z dnia [...]Nr [...]Starosta Powiatu D. na podstawie art. 30 ust. 2, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 123 kpa nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia wniesionego w dniu [...]zgłoszenia, dotyczącego obu kapliczek, o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obydwu kapliczek oraz o projekt zagospodarowania terenu, wykonany przez uprawnionego projektanta - w terminie do [...]. W uzasadnieniu Starosta podał, iż uprzednie błędne rozstrzygnięcie miało miejsce w sprawie całości wniosku, załatwionego uprzednio dwutorowo, stąd ponowne rozpatrzenie wniosku inwestora dotyczy całości zgłoszenia, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia jest identyczna dla obydwu zgłoszonych tym wnioskiem obiektów. Decyzją z dnia [...]Nr [...] ([...]) Starosta Powiatu D. na podstawie art. 30 ust. 2, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 104 kpa wniósł sprzeciw w sprawie wybudowania obydwu kapliczek z uwagi na niewykonanie przez skarżącego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji M. K. podniósł, że zakwestionowana inwestycja nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu i nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. oraz zarzucił, że organ I instancji wnosząc sprzeciw w odniesieniu do obydwu kapliczek, zgłosił go z uchybieniem ustawowego terminu. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury. Przepis art. 30 ust. 2 tej ustawy wymaga, aby w zgłoszeniu określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto należy dołączyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wojewoda podkreślił przy tym, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wskazując, iż Starosta Powiatu D. postanowieniem z dnia [...] nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia wniesionego zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o projekt zagospodarowania terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, organ II instancji podał, że pierwszy z nałożonych obowiązków wynika z art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 86 tej ustawy, który stanowi, iż ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem [...], a drugi z nałożonych obowiązków wynika z art. 30 ust. 4 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, że inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił złożonego zgłoszenia Wojewoda uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta Powiatu D. nie uchybił terminowi określonemu w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przy orzekaniu o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wybudowania obiektów małej architektury - kapliczek przydrożnych, bowiem zgłoszenie zostało złożone w Starostwie Powiatowym w D. w dniu [...], natomiast pierwsza decyzja Starosty Powiatu D. o wniesieniu sprzeciwu została wydana w dniu [...]i doręczona skarżącemu w dniu [...]. Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie i Wojewoda D. decyzją z dnia [...]uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzja Wojewody wpłynęła do Starostwa w dniu [...], natomiast organ I instancji ponownie wniósł sprzeciw w drodze decyzji w dniu [...], którą doręczono skarżącemu w dniu [...]. Na powyższą decyzję M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem prawa. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania skarżący podkreślił, iż Starosta Powiatowy nie wniósł zastrzeżeń do realizacji obiektu małej architektury oznaczonego na mapce jako "[...]", a jedynie zgłosił sprzeciw co do lokalizacji obiektu oznaczonego jako "[...]". W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta wniósł sprzeciw także do obiektów, co do których wcześniej sprzeciw nie był wnoszony. Zdaniem skarżącego należy uznać, iż organ przekroczył swoje uprawnienia co do rozstrzygania sprawy i wnoszenia sprzeciwu po terminie przewidzianym przez ustawodawcę. W opinii skarżącego w decyzji Wojewody błędnie przyjęto, że realizacja obiektów małej architektury w postaci krzyży przydrożnych wymaga zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że - jak wskazuje sama nazwa "krzyże przydrożne" - są one umiejscowione przy drodze, a więc tam, gdzie droga przebiega lub będzie przebiegać i nie można wywodzić z zapisów ustawowych konieczności zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla tego typu "inwestycji". Zdaniem skarżącego powoływanie się przez Wojewodę na art. 30 ust. 4 Prawa budowlanego "świadczyć może jedynie o niezbyt dokładnym zapoznaniu się ze sprawą", ponieważ obiekty małej architektury nie będą wznoszone w miejscu publicznym, a na jego działce. Polemizując ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż Starosta nie uchybił terminowi wniesienia sprzeciwu, skarżący podkreślił, że organ wniósł sprzeciw w terminie jedynie w stosunku do obiektu oznaczonego "[...]". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (to jest o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W myśl ust. 4 art. 30 cytowanej ustawy w zgłoszeniu budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4, należy ponadto przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. Stosownie do ust. 5 omawianego artykułu zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W rozpatrywanej sprawie skarżący w dniu [...]zgłosił w Starostwie Powiatowym w D. zamiar wybudowania obiektów małej architektury - dwóch kapliczek przydrożnych, oznaczonych na planie sytuacyjnym numerami [...] i [...]. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością i mapę z naniesioną lokalizacją obiektów. Pismem z dnia [...] Dyrektor Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa działając z upoważnienia Starosty Powiatowego w D. poinformował skarżącego, że nie wnosi sprzeciwu co do realizacji kapliczki oznaczonej numerem [...], a decyzją z tego samego dnia Nr [...]Starosta Powiatu D. wniósł sprzeciw w sprawie wybudowania kapliczki oznaczonej numerem [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. W rozumieniu art. 104 kpa, sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine kpa). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że dokonanie zgłoszenia - zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego - właściwemu organowi administracji i brak w terminie 30 dni sprzeciwu tego organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej stanowi zgodę organu na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej budowli. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia działania budowlanego przez inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że w sytuacji, gdy doręczenie inwestorowi postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia nastąpiło po upływie czasu przewidzianego w art. 30 Prawa budowlanego na stosowną reakcję właściwego organu na dokonane zgłoszenie, to taki stan wykluczał w konsekwencji możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu w związku z niezastosowaniem się inwestora do nałożonego obowiązku, skoro cała reakcja organu była od początku spóźniona (por. np. wyroki NSA z dnia 26 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2765/00 - ONSA 2004/2/49, z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 747/97 - LEX nr 47285 i z dnia 23 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 1793/96 - LEX nr 46663). Mając na względzie powyższe uznać należy, że fakt, iż w dniu [...] organ I instancji wyraźnie oświadczył, że nie zgłasza sprzeciwu co do realizacji kapliczki oznaczonej numerem [...] oraz że decyzją z tego dnia wniósł sprzeciw jedynie w sprawie wybudowania kapliczki oznaczonej numerem [...], nie pozwalał na objęcie postanowieniem z dnia [...] i decyzją wydaną w dniu [...]kapliczki numer [...]. Skoro bowiem co do tej kapliczki organ nie tylko nie wniósł w terminie 30 dni sprzeciwu, ale nawet ponadto wyraźnie oświadczył w piśmie z [...], że sprzeciwu takiego nie wnosi, to inwestor mógł przystąpić do realizacji tego obiektu. Objęcie kapliczki numer [...] postanowieniem z dnia [...] i decyzją z dnia [...] (a także utrzymującą ją w mocy decyzją organu odwoławczego), to jest orzeczeniami podjętymi po upływie przewidzianego w art. 30 Prawa budowlanego terminu do wniesienia sprzeciwu bądź wydania postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, sprawia, iż rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, przy czym powyższe naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że organy administracyjne nie wykazały w sposób dostateczny, dlaczego przyjęły, że realizacja obiektów małej architektury w postaci kapliczek, krzyży przydrożnych wymaga zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i nie rozważyły, czy w ogóle jest to zmiana zagospodarowania terenu. Zauważyć wypada, że takie niewielkie obiekty z reguły nie zakłócają normalnego przeznaczenia terenu (np. usytuowanie niewielkich obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, na terenie przylegającym do budynków mieszkalnych, nie powoduje zmiany przeznaczenia tego terenu z przewidzianego pod zabudowę mieszkaniową na przewidziany pod rekreację i wypoczynek). Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły zatem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie uzasadniły należycie swojego stanowiska. Naruszyły w ten sposób w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż wzniesienie obiektu małej architektury na własnej działce oznacza, że nie jest on wzniesiony w miejscu publicznym, stwierdzić należy, iż fakt wzniesienia obiektu na własnej działce sam w sobie nie oznacza, że nie jest to miejsce publiczne. To, czy dany obiekt usytuowany jest w miejscu publicznym zależy nie od tego, czyją własność stanowi teren, na którym obiekt ten się znajduje, ale w szczególności od tego, czy jest on umieszczony w miejscu ogólnie widocznym dla osób trzecich, na przykład z ogólnodostępnej drogi. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.