II SA/Wr 2210/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M. O. i M. O., B. G., R. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości i wejścia na nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...],nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. i M. O. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych oraz na rzecz B. i R. G. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A we W. – orzekł w sposób następujący: "1) zezwolić przedsiębiorstwu B S.A. w W., Regionalnemu Oddziałowi Przesyłu [...], na przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość położoną w obrębie [...], stanowiącą działkę nr [...] karta mapy [...], będącej własnością Skarbu Państwa i wymienionych współużytkowników wieczystych, zapisanej w księdze wieczystej Kw.[...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K.; 2) Zobowiązać w/w przedsiębiorstwo do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu gazociągu lub wypłacić odszkodowanie użytkownikom wieczystym, które ustali starosta, jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego okaże się niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty; 3) Użytkownicy wieczyści są obowiązani udostępnić nieruchomość w celu przeprowadzenia gazociągu, wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu. Obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. 4) Niniejsza decyzja ostateczna stanowi podstawę do umieszczenia wpisu w dziale III ksiąg wieczystych dla nieruchomości jw. informującym o przeprowadzeniu gazociągu." W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca wystąpił o udzielenie zezwolenia, ponieważ negocjacje z użytkownikami wieczystymi nie dały rezultatu. Organ wskazał, że niniejsza decyzja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 grudnia 2002r. Od powyższej decyzji odwołali się następujący współużytkownicy wieczyści działki nr [...]: H. i P. W., B. G., M. i J. S., T. i A. K., M. S., M. i M. O., J. i C. T., B. i R. G., M. i J. Ż., H. F., E. i J. H. oraz Administracja Domów Mieszkalnych [...] Sp. z o.o w K. Odwołujący zarzucili organowi, iż zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że osoby działające, według własnego oświadczenia, w imieniu inwestora tj. Przedsiębiorstwa - B S.A., zwróciły się za pośrednictwem ADM [...] Sp. z o.o do mieszkańców bloków przy ul. [...] 6B i 6C o wyrażenie zgody na przeprowadzenie robót ziemnych i położenia rurociągu przesyłowego o wysokim ciśnieniu. W związku ze sprawą, odbyły się dwa spotkania, na które prezes zarządu ADM [...] zaprosił właścicieli nieruchomości. Podkreślili, że w żadnym momencie tych spotkań, mimo nalegań ze strony skarżących nie pojawił się upoważniony do negocjacji przedstawiciel inwestora, a osoby uczestniczące ze strony inwestora, zgodnie oświadczyły, że takiego upoważnienia nie mają. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami starosta jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, urządzeń łączności publicznej, urządzeń naziemnych, podziemnych itp., jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, rokowania może przeprowadzić jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Organ podkreślił, że z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 grudnia 2002 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia Pmax=6,3 MPa-DN 500 wynika, że założenie i przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji zostało zaprojektowane m.in. przez działkę nr [...] A Spółka Akcyjna we W.- wykonawca działający w imieniu Inwestora - B S.A. w W. - Regionalnego Oddziału Przesyłu [...] przy wniosku o wydanie zezwolenia przesłało dokumenty świadczące o przeprowadzeniu ze współużytkownikami wieczystymi ww. nieruchomości rokowań, które nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Organ wskazał na poniższe dokumenty. Pismem z dnia 10 stycznia 2002r. A zwróciło się do Administracji Domów Mieszkalnych [...] Sp. z o.o. w K. o wyrażenie zgody na budowę gazociągu m.in. na działce nr [...] oraz na czasowe zajęcie terenu dla potrzeb budowy. W dniu 5 marca 2002r. wspólnota mieszkaniowa przy ul. [...] 6B podjęła uchwałę Nr [...], w której wyraża zgodę na budowę gazociągu pod warunkiem otrzymania odszkodowania w wysokości odpowiednio 50.000,00 zł. W dniu 9 kwietnia 2002 r. w siedzibie ADM [...] odbyło się spotkanie wspólnoty mieszkaniowej z przedstawicielami Inwestora. Wspólnota mieszkaniowa podtrzymała swoje warunki zawarte w uchwale z dnia 5 marca 2002r. Nr [...], od których spełnienia uzależniona została zgoda na wybudowanie gazociągu na przedmiotowej działce. Przedstawiciele Inwestora oświadczyli, że warunki te są nie do spełnienia ze względu na zbyt wysoką kwotę odszkodowania i jednocześnie zaproponowali ponowne spotkanie celem ustalenia warunków budowy oraz odszkodowania. Z notatki z kolejnego spotkania, które odbyło się w dniu 25 kwietnia 2002 r. w siedzibie ADM [...] wynika, że wspólnota mieszkaniowa podtrzymała swoje warunki zawarte w uchwale z dnia 5 marca 2002 r. Nr [...], od których spełnienia uzależniona została zgoda na wybudowanie gazociągu na przedmiotowej działce. Ponadto wspólnota stwierdziła, że oczekuje ze strony Inwestora podania ostatecznej kwoty odszkodowania. Przedstawiciele Inwestora oświadczyli, że na kolejnym spotkaniu przedstawią kwotę odszkodowania, której wysokość określi rzeczoznawca majątkowy. Z notatki ze spotkania, które odbyło się w dniu 19 września 2002 r. w siedzibie ADM [...] wynika, że przedstawiciele Inwestora podali wysokość odszkodowania jaką proponuje Inwestor - tj. kwotę 18.768,00 zł w zamian za uzyskanie zgody na przejście gazociągiem przez przedmiotową nieruchomość. Wspólnota odrzuciła zaproponowaną kwotę i podała własną kwotę odszkodowania w wysokości 130.000,00 zł za przeprowadzenie gazociągu przez działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, są to dokumenty świadczące o odbytych rokowaniach, o których mowa w art. 124 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rokowania zwane inaczej pertraktacjami lub negocjacjami polegają na wspólnym przedstawianiu poglądów celem uzyskania porozumienia. Organ podniósł, że w tym przypadku do porozumienia nie doszło i Starosta [...] zgodnie z prawem na wniosek inwestora wydał zaskarżoną decyzję. Odnośnie zarzutu braku upoważnionych osób do negocjacji w trakcie rokowań, organ odwoławczy przyjął, że Z. W. i Z. K. - przedstawiciele A Spółka Akcyjna we W. - wykonawcy działającego w mieniu Inwestora - B S.A. w W. Regionalnego Oddziału Przesyłu [...], otrzymali upoważnienie z dnia 23 sierpnia 2001 r. Nr [...] do wszelkich wystąpień formalno-prawnych związanych z realizacją dokumentacji projektowej zadania inwestycyjnego pn. "Budowa gazociągu łączącego węzeł [...] [...] z SRP [...] Gł. Dn500, L=5.0 km". W spotkaniach negocjacyjnych w dniu 9 kwietnia 2002 r., 25 kwietnia 2002 r. i 19 września 2002 r. uczestniczył Z. K. oraz przedstawiciele Inwestora. Wojewoda podkreślił, że toczące się postępowanie dotyczy wyłącznie udostępnienia spornych gruntów przez właściciela, a nie wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek realizacji inwestycji. Dodał, że zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami na jednostce organizacyjnej posiadającej zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń inwestycyjnych na gruntach, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z przeprowadzeniem urządzeń, a jeżeli to niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości poniesionych szkód. Ustalenie i określenie rozmiaru tych szkód i strat jest możliwe po zakończeniu prac inwestycyjnych. Powyższą decyzję zaskarżyli M. O. i M. O. oraz B. G. i R. G. (II SA/Wr 2211/03). Skargi posiadały identyczną treść, a skarżący podnieśli, iż Wojewoda [...] naruszył: - art. 10 kpa, nie umożliwiając stronie czynnego udziału w postępowaniu; - art. 77 § 1 kpa, nie wykazując należytej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego; - art. 81 w zw. z art. 10 kpa; - art. 107 § 3 kpa, poprzez brak uzasadnienia dlaczego odmówił wiarygodności informacjom, iż przedstawiciele inwestora nie deklarowali uprawnień do prowadzenia negocjacji, a jedynie do przedstawienia oferty. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na identyczną treść skargi pochodzącej od skarżących w niniejszej sprawie i w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2211/03 na tą zaskarżoną decyzję, Sąd postanowił połączyć sprawy do wspólnego rozpoznania i wyrokowania. Organy administracji obu instancji, przedmiotową sprawę prowadziły na wniosek strony, w oparciu o przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Okolicznością bezsporną w sprawie jest legitymacja strony do złożenia wniosku o wydanie decyzji, jak i kompetencja organu. Kwestią podnoszą przez skarżących jest naruszenie przez orzekające organy art. 124 ust. 3 przywołanej ustawy, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił: " Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań." Zwrócić należy uwagę, że przepisy tej ustawy, w sprawie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3, nie zwierają definicji czy też dalszych regulacji związanych z formą i trybem ich przeprowadzania. Powyższy przepis wskazuje uczestników rokowań, tj. z jednej strony właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, zaś z drugiej strony osobę lub jednostkę organizacyjną zamierzającą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Z uwagi na zarzut skarżących, iż na odbytych spotkaniach nie było upoważnionych osób do przeprowadzenia negocjacji, kwestię tą należało ocenić w świetle obowiązujących przepisów w dacie orzekania przez organy. Na dzień orzekania w rozpoznawanej sprawie przez organy, pojęciem negocjacji ustawodawca posługiwał się w regulacjach art. 71 i 72 kc. Na skutek nowelizacji Kodeksu cywilnego od dnia 25 września 2003 r. przepisem art. 1 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 498) nastąpiła jedynie zmiana terminologii i pojecie to w przepisie art. 72 k.c. zostało zastąpione pojęciem negocjacji, natomiast z art. 71 k.c. zostało usunięte. W myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle tych uregulowań, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii). Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po uzgodnieniu porozumienia co do wszystkich jej składników (vide. K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Powyższy pogląd będzie miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem w sytuacji gdyby doszło do zawarcia umowy o udostępnienie działki na przeprowadzenie robót przez inwestora, zbędna byłaby decyzja w trybie art. 124 ustawy. Skoro przywołany przepis, do wydania zgody na zajęcie działki w trybie administracyjnym wymaga uprzedniego przeprowadzenia rokowań w celu uzyskania zgody, na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1., oraz dołączenia do wniosku o zezwolenie dokumentów z przeprowadzonych rokowań, zatem nie zwalnia to organu w trybie art. przepis art. 124 ust. 3 ustawy od dokonania oceny złożonego wniosku i dokumentów z rokowań. Zwrócić należy uwagę na obowiązującą zasadę w postępowaniu administracyjnym, zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, 77 kpa) oraz jego oceny (art. 80 kpa). W świetle uregulowania zawartego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagane jest odpowiednie udokumentowanie dokonanych czynności w zakresie negocjacji. Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac (zadania inwestycyjnego), wraz z projektem tej umowy i dowodu doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości, na której prace te mają być wykonane. W przypadku braku pozytywnego wyniku rokowań, dowody powinny dokumentować fakt podjęcia przez uprawnioną osobę próby rokowań i niemożliwość ich przeprowadzenia ze względu na postawę właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, w aktach sprawy znajduje się dokument z dnia 10 stycznia 2002r. kierowany do Administracji Domów Mieszkalnych [...] sp. z o.o w K., z którego wynika, iż wnioskodawca wnosi do adresata o wyrażenie zgody na budowę gazociągu oraz na czasowe zajęcie terenu dla potrzeb budowy. Organom nie przedłożono skierowanego przez ubiegającego się podmiotu o zezwolenie, wystąpienia do użytkowników wieczystych. Z uchwały wspólnoty mieszkaniowej z dnia 5 marca 2002r., nie wynika, iż odbyte zebranie było z udziałem przedstawiciela wnioskodawcy, czy też jest wynikiem negocjacji. Notatka spisana w dniu 9 i 25 kwietnia 2002r. oraz 19 września 2002r. zawiera zapis w przedmiocie zgody oraz odszkodowania, jednakże jak skarżący podnosili, za inwestora nie działały osoby umocowane. Organ pierwszej instancji nie wypowiadał się w kwestii przedstawionych do wniosku dokumentów z negocjacji. Dokumenty te natomiast były przedmiotem oceny przez organ odwoławczy, który uznał je za świadczące o poprawnie przeprowadzonej negocjacji w sprawie. Organ przyjął, że osoby występujące w imieniu inwestora, na spotkaniach z użytkownikami wieczystymi, były upoważnione do przeprowadzenia negocjacji. W tej materii organ wskazał na pełnomocnictwo udzielone przez inwestora dla pracownika wnioskodawcy Z. K. z dnia 23 sierpnia 2001r., do "wszelkich wystąpień formalnoprawnych związanych z realizacją dokumentacji projektowej zadania", natomiast co do przedstawicieli inwestora przyjął, że były to osoby upoważnione, przy czym nie powołał się na żadną okoliczność w tej mierze, jak również nie wskazał dokumentu potwierdzającego ten fakt. Zauważyć należy, że skarżący w czasie prowadzonego postępowania przez organy orzekające podnosili, brak posiadania przez przedstawicieli inwestora, upoważnienia do prowadzenia negocjacji. Obecna na rozprawie sadowej przedstawicielka inwestora, potwierdziła fakt braku posiadania pełnomocnictwa przez przedstawicieli inwestora do negocjacji. W powyższej sytuacji należy stwierdzić, iż osoby występujące po stronie podmiotu ubiegającego się o zezwolenie z art. 124 § 3 ustawy, nie były umocowane do podejmowania czynności w ramach negocjacji, czyli do podejmowania czynności cywilnoprawnej. Negocjacje w rozpoznawanej sprawie, stanowiły niezbędny element warunkujący podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Stąd organy prowadzące postępowanie, w przedmiotowej sprawie nie zebrały i rozpatrzyły całego materiału dowodowego, w szczególności chodzi o znaczenie i wartość dowodów na okoliczność przeprowadzonych negocjacji (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa). Podkreślić należy, że skoro negocjacje były wadliwe, stąd decyzje są również wadliwe w świetle art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi wskazujące, iż inwestor nie przeprowadził prawidłowych negocjacji ze skarżącymi dla uzyskania ich zgody na wejście na grunt. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu oraz art. 55 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm. ) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.