II SA/Wr 2227/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Łysikowska / sprawozdawca/ Sędziowie NSA: Joanna Kuczyńska Anna Moskała Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. 3 II SA/Wr 2227/02 1 Uzasadnienie W dniu [...] R. N. zwrócił się do Prezydenta W. z wnioskiem o anulowanie czynności materialno-technicznej polegającej na wymeldowaniu go z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. Ś. [...] we W. O wszczęciu postępowania organ zawiadomił wnioskodawcę, jego byłą żonę B. N. - zameldowaną pod wskazanym wyżej adresem oraz firmę A Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. J. [...] we W. - właściciela przedmiotowego lokalu. W toku postępowania organ ewidencyjny ustalił na podstawie przedstawionych dokumentów, że R. N. był najemcą w/w lokalu na podstawie umowy najmu z dnia [...] zawartej ze spółką A, która to umowa została mu wypowiedziana w dniu [...] z uwagi na zaległości w opłatach. W mieszkaniu przy ul. Ś. [...] zameldowana była także żona wnioskodawcy - B. N. oraz jego dzieci. Z pisma spółki A, wyjaśnień strony w postępowaniu oraz z przesłuchania świadka wynika ponadto, że po rozwiązaniu umowy najmu R.N. nadal zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu oraz że zarządca budynku nie podejmował żadnych kroków w celu usunięcia go z mieszkania. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 w zw. Z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 87, poz. 960) Prezydent W. orzekł o anulowaniu czynności materialno-technicznej polegającej na przyjęciu i zarejestrowaniu zgłoszenia wymeldowania z pobytu stałego pod w/w/ adresem R.N. Zgodnie ze stanowiskiem organu wyrażonym w powyższej decyzji postępowanie wyjaśniające wykazało, że R.N. dokonał wymeldowania, ponieważ został wprowadzony w błąd przez swoją żonę, która obiecała znaleźć mu inne mieszkanie w zamian za wyprowadzenie się z dotychczas zajmowanego lokalu. W rzeczywistości jednak R.N. nigdy nie opuścił mieszkania przy ul. Ś. [...] we W. i nadal w nim przebywa. Tym samym jego pobyt w tym miejscu trwa nieprzerwanie zgłoszenie wymeldowania było natomiast czynnością fikcyjną, dlatego też również przyjęcie i zarejestrowanie tego zgłoszenia należało uznać za wadliwe. Usunięcie skutków wadliwej czynności powinno nastąpić w trybie art. 47 ust. 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności - poprzez anulowanie czynności materialno-technicznej przyjęcia zgłoszenia o wymeldowaniu. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie była żona R. N. -B.N. Odwołanie złożono z uchybieniem terminu do jego wniesienia, jednakże organ Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] przywrócił termin odwoławczy uwzględniając argumenty odwołującej, iż decyzję (podobnie jak wszystkie inne pisma w postępowaniu) próbowano doręczyć jej na adres mieszkania przy ul. Ś. [...] , w którym ona nie zamieszkuje, o czym wiedział organ prowadzący postępowanie. W odwołaniu B. N. podniosła, że były mąż wymeldował się z w/w lokalu całkowicie dobrowolnie, w zamian za co ona zobowiązał się pokryć zaległości z tytułu czynszu oraz ponosić dalsze opłaty za mieszkanie. B. N. potwierdziła, że sama nie mieszka pod wskazanym adresem, zaś mąż nie wyprowadził się pomimo 3 II SA/Wr 2227/02 2 obietnic, przez co uniemożliwia jej i dzieciom korzystanie z lokalu i nie partycypuje w kosztach jego utrzymania. Zadłużenie spowodowane zamieszkiwaniem byłego męża w tym lokalu stanowi dla niej znaczne obciążenie, co - jej zdaniem - uzasadnia uchylenie decyzji Prezydenta W. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] orzekł niedopuszczalność odwołania B.N. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stwierdzając, iż odwołująca nie ma przymiotu strony w postępowaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a. zachodzi m.in. wówczas, gdy osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną w sprawie. Skoro, zdaniem organu, stronami w sprawie o wymeldowanie są: osoba, której obowiązek meldunkowy dotyczy oraz dysponent lokalu, a B.N. nie należy do żadnej z tych kategorii osób, jako że sprawa nie dotyczy jej wymeldowania oraz nie posiada ona tytułu prawnego do lokalu (umowę najmu wypowiedziano), to nie jest ona stroną w sprawie i nie służy jej prawo do wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie B.N. wniosła skargę do sądu, w której zarzuca nierozpoznanie sprawy merytorycznie przez organ drugiej instancji oraz brak podstaw prawnych do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skarżąca wskazuje, że wobec wypowiedzenia umowy najmu lokalu to ona, jako jedyna dorosła osoba zameldowana w lokalu, powinna być traktowana jako jego "dysponent", tym bardziej, że od roku 1999 nieprzerwanie stara się o zawarcie nowej umowy najmu. W skardze B.N. podnosi, że zaskarżona decyzja wymienia ją jako jedną ze stron w sprawie, co przeczy tezie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z dniem 01.01.2004r przestała obowiązywać ustawa z dnia 11.05.1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 01.01.2004r., podlegają rozpatrzeniu - zgodnie z art. 97 § 1 cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Granice orzeczenia Sądu wyznacza przedmiot skargi, jednakże - w 3 II SA/Wr 2227/02 3 myśl art. 134 p.s.a. - Sąd nie jest związany zarzutami podnoszonymi przez stronę skarżącą. W opinii Sadu skarga B. N. zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych, niż w niej podnoszone. W myśl powołanego przez Wojewodę D. art. 127 k.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji przysługuje stronie postępowania, stąd też uznanie przez organ, że skarżąca nie miała w sprawie przymiotu strony zostało potraktowane jako negatywna przesłanka dopuszczalności rozpoznania odwołania. Kwestia konsekwencji braku legitymacji czynnej w postępowaniu odwoławczym była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwie. Doktryna postępowania administracyjnego wyróżnia na gruncie k.p.a. trzy fazy postępowania odwoławczego: pierwszą stanowią czynności wstępne, obejmujące badanie odwołania pod względem formalnym, druga faza polega na rozpoznaniu odwołania pod względem merytorycznym, fazą ostatnią jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Powołany w osnowie zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a. dotyczy wyróżnianej w doktrynie tzw. fazy wstępnej postępowania odwoławczego. Na tym etapie organ odwoławczy bada dopuszczalność odwołania uwzględniając przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. O niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych można mówić np. w razie braku przedmiotu zaskarżenia, wyczerpania toku instancyjnego lub wyłączenia możliwości odwołania przez przepisy prawa. Jako przykłady niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych wskazywano m.in. wniesienie odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia lub przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W orzecznictwie istniała jednak rozbieżność co do tego , czy ustalenia przymiotu strony organ odwoławczy może dokonać bez rozpoznawania odwołania. W tej kwestii prezentowane były dwa stanowiska w tej kwestii. W myśl jednego z nich organ odwoławczy mógł już w fazie wstępnej postępowania odwoławczego ustalić, że odwołujący nie jest stroną postępowania, w związku z czym stwierdzał postanowieniem niedopuszczalność odwołania. Według drugiej koncepcji, w sytuacji wątpliwości co do tego czy odwołujący jest strona postępowania organ powinien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u odwołującego - umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe rozbieżności rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999r. (OPS 16/98) zajmując stanowisko, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący podanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Stanowisko zostało następnie potwierdzone szeregiem wyroków naczelnego Sądu Administracyjnego . Również skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powyższej uchwale. Wskazać należy, że w powołanej uchwale NSA zwrócił uwagę na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji. Natomiast zakończenie sprawy w trybie art. 134 stanowi niewątpliwie wyłom od tej zasady i jak 3 II SA/Wr 2227/02 4 każdy wyjątek przepis ten powinien zatem być interpretowany ściśle. Jak stwierdza NSA ustalenie interesu prawnego winno być dokonane na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy oraz zarzutów odwołania, a w razie potrzeby także na podstawie dowodów uzupełniających, zebranych przez organ odwoławczy. Jeśli w wyniku powyższych czynności organu odwoławczego subiektywne przekonanie wnoszącego odwołanie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane przez organ odwoławczy, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W takiej sytuacji nie ma bowiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, gdyż nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Brak natomiast powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA zwrócono uwagę także na aspekt właściwej ochrony procesowej praw pomiotu postępowania administracyjnego zauważając, iż dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznacza w istocie akceptacje dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Orzekanie natomiast w formie decyzji o braku legitymacji strony w postępowaniu odwoławczym uwzględnia pewien standard, polegający na pierwszeństwie kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej (tryby nadzwyczajne) przed kontrolą sądową co zapobiega temu by sąd działał niejako w zastępstwie administracji publicznej. Wypada przy tym podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie wnosząca odwołanie wywodziła swoje prawo do udziału w postępowaniu odwoławczym nie tylko z własnego przekonania co do tego, że zaskarżona decyzja naruszała jej interes prawny, ale także z faktu, że była traktowana jak strona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, który kierował do niej pisma w sprawie, jak i przez organ drugiej instancji, który na wniosek zawarty w odwołaniu przywrócił B. N. uchybiony termin do wniesienia odwołania. Z samego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynikałoby ponadto, że orzeczenie co do legitymacji B. N. w postępowaniu wymagało rozpoznania (choćby częściowego ) sprawy - jako że przekonanie o tym, iż wnosząca odwołanie nie jest stroną w postępowaniu (ze względu na niezamieszkiwanie przy ul. Ś. [...] oraz brak tytułu prawnego do tego lokalu) organ wywiódł z treści odwołania i akt sprawy, co świadczy o tym, że w pewnym przynajmniej zakresie dokonywał rozpoznania sprawy. Tym samym późniejsze orzeczenie o niedopuszczalności odwołania stoi w sprzeczności z podjętymi przez ten organ czynnościami na skutek wniesienia odwołania. Z kolei orzeczenie o odwołaniu wskutek jego rozpoznania bezwzględnie wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co -stosownie do treści art. 145 p.s.a. - uzasadnia jego uchylenie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 200 p.s.a.