II SA/Wr 223/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. i M. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 21 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jako garażu obecnego pomieszczenia warsztatu przewijania silników elektrycznych i punktu skupu złomu w budynku przy ul. P. 10 w W. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Z. i M. B. kwotę 715 złotych (siedemset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 20 września 2004 r. (nr [...]) nakazującą Z. i M. B., właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...], przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania jako garażu obecnego pomieszczenia warsztatu przewijania silników elektrycznych i punktu skupu złomu znajdującego się w przedmiotowym budynku. Na uzasadnienie organ podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z informacją przekazaną przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. – Delegatura w W., o zlokalizowaniu firmy "Przewijanie silników elektrycznych M. B." w obiektach gospodarczych znajdujących się na działce nr [...], która w nieobowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była jako teren zabudowy mieszkalnej o niskiej intensywności zabudowy, projektowane przeznaczenie – bez zmian. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny stanowiący współwłasność Z. i M. B. oraz M. i J. S. (właścicieli lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] ). Stwierdzono również, że w pomieszczeniach byłego garażu znajduje się warsztat przewijania silników oraz punkt skupu złomu. Według oświadczenia M. B. garaż wykorzystywany jest na powyższy cel od marca 1988 r, co potwierdza zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w którym jako datę rozpoczęcia działalności odnotowano dzień 1 grudnia 1989 r. Stwierdzono również, że właściciel warsztatu nie zgłaszał właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego garażu. Na podstawie tak poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 9, poz. 888), nakazał M. i Z. B. jako właścicielom lokalu mieszalnego nr [...] i współwłaścicielom części wspólnych budynku, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania jako garażu obecnego pomieszczenia warsztatu przewijania silników. Formułując ten nakaz organ zwrócił przede wszystkim uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. – Delegatura w W. z dnia 13 maja 2004 r. wskazujące, że piec elektryczny zainstalowany w powyższym pomieszczeniu, posiada odprowadzenie zanieczyszczeń emitorem poziomym, zaś teren na którym znajduje się budynek mieszkalny nie był przeznaczony na pod inną zabudowę niż mieszkalna. Przywołano również pisma Urzędu Miejskiego w W. potwierdzające zasadność skarg wnoszonych przez współwłaścicieli obiektów w kwestii uciążliwości prowadzonej działalności. Nie bez znaczenia był - zdaniem organu - brak zgody J. i M. S. na prowadzenie przedmiotowej działalności. Powyższa decyzja zakwestionowana została w odwołaniu złożonym przez pełnomocnika zobowiązanych – radcę prawnego J. P. – który zarzucił decyzji "rażące naruszenie prawa materialnego i bezprzedmiotowość" i wniósł o "umorzenie postępowania względnie o uchylenie decyzji". W uzasadnieniu pełnomocnik wywodził, że w stanie faktycznym i prawnym jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, nie istnieje obowiązek odwołujących się uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektów gospodarczych. Rozpatrując sprawę ponownie organ drugiej instancji podkreślił, że nie budzi wątpliwości fakt, że przeznaczając część budynku mieszkalnego na warsztat przewijania silników i punkt skupu złomu zmieniono jego funkcję w sposób odpowiadający zakresowi art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Taka zmiana – w myśl przepisów przywołanej ustawy – wymaga zgody kompetentnych organów a jej brak musi rodzić dla "inwestora" określone konsekwencje. Rodzaj tych konsekwencji – wywodził dalej organ - uzależniony jest jednak od daty w której inwestor dokonał przedmiotowej zmiany. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy ( tj. przed dniem 31 maja 2004) stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc - według organu - przepisy art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. Wskazana norma zobowiązuje zaś do odpowiedniego stosowania przepisów art. 50 i art. 51 tej ustawy. Tym samym w przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zezwolenia, ustawodawca przewidział dwie sankcje: przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1) lub nakazanie wykonania określonych czynności (art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2). To ostatnie rozwiązanie powinno mieć miejsce, gdy na podstawie opinii, uzgodnień i innych dokumentów dostarczonych przez stronę na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2, ocenione zostanie, że istnieje szansa na pozostawienie zmienionego sposobu użytkowania. Zdaniem organu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, jednoznacznie wskazuje, że nie zachodzi taka sytuacja. Wskazano przy tym na powołane w decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiska WIOŚ oraz Urzędu Miejskiego w W. Za kluczowy uznano jednak fakt, że właściwy organ nie wydawał decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektów gospodarczych znajdujących się przy ul. [...]. Natomiast zarzuty podniesione w odwołaniu uznano za chybione. W kwestionowanej decyzji wskazano bowiem przepis prawa materialnego stanowiący podstawę rozstrzygnięcia a obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. M. B. pozwolenia o którym mowa nie uzyskał, pomimo, że w chwili dokonania przez niego zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku taki obowiązek na nim ciążył (art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane). Powołując się na utrwalone w judykaturze stanowisko, organ wyjaśnił również, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. i M. B. reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego J. P. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 200 zł., pełnomocnik zarzucił skarżonej decyzji: rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących przez zastosowanie zbyt uciążliwej sankcji prowadzącej do pozbawienia skarżących i ich współpracowników źródeł utrzymania; naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżących o przysługujących im uprawnieniach i obowiązkach związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ winien przed podjęciem ostatecznej decyzji w przedmiocie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, nakazać skarżącym wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich realizacji. W przedmiotowej sprawie organ nie dał jednak skarżącym szansy na zalegalizowanie prowadzonej działalności gospodarczej i przekwalifikowania na ten cel garażu, lecz zastosował od razu najsurowszą z sankcji przewidzianych przez ustawodawcę za tego typu naruszenie, bez uprzedniego poinformowania skarżących o obowiązku przekwalifikowania garażu, czym naruszył art. 9 k.p.a. Pełnomocnik zakwestionował również argumentację organów która miała uzasadniać brak możliwości pozostawienia warsztatu, wskazując na wnioski i zalecenia zawarte w zarządzeniu pokontrolnym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 maja 2004 r., które zostało przez organy pominięte. Takie działanie organów, stanowi – zdaniem pełnomocnika skarżących – nieuzasadnioną ingerencję administracji w sferę wolności gospodarczej jednostki i stawianie bezpodstawnie i w sposób nieuzasadniony interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako materialnoprawną podstawę orzekania organy obu instancji wskazały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), powołując się na treść art. 2 ust. 3 przywołanej ustawy. Stosując wskazany przepis organ drugiej instancji uznał, że zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane obowiązujące przed dniem 11 lipca 2003 r. a więc jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Stanowiska takiego nie można jednak podzielić. Zastosowanie klasycznych reguł wykładni językowej i logicznej wskazuje bowiem, że jako przepisy "dotychczasowe" o których mowa w przepisie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. należy rozumieć przepisy ustawy – Prawo budowlane obowiązujące w dniu 30 maja 2004 r. objęte również nowelizacją która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Istotny dla kwestii ustalenia przepisów mających zastosowanie w sprawie, jest też fakt, że wobec braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień podjęcia pierwszej czynności urzędowej organu tj. 21 czerwca 2004 r. - zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin. Przepis art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. nakładał na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania i użytkowania tego obiektu zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy, a więc również w sposób zgodny z jego z przeznaczeniem. Analizując wymogi jakie ustawodawca w omawianym przepisie nałożył na właściciela (współwłaściciela) lub zarządcę obiektu, trzeba też zauważyć, że przeznaczenie obiektu budowlanego było konsekwencją dokonanego przez inwestora celu inwestycyjnego, który skonkretyzowany został w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie architektoniczno-budowalnym. Każda zmiana przeznaczenia obiektu lub jego części – a więc zmiana sposobu jego użytkowania - wymagała dochowania procedur określonych w art. 71 Prawa budowanego. Przywołany przepis w ust. 1 stanowił, że : zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepis art. 32 stosuje się odpowiednio", natomiast z treści ust. 3 tego przepisu wynikało między innymi, że "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio". Treść obu zacytowanych wyżej przepisów skłania do wniosku, że dotyczyły one odmiennych stanów faktycznych. Przepis art. 71 ust. 1 znajdował zastosowanie w sytuacji, w której właściciel lub zarządca obiektu swój zamiar zmiany sposobu jego użytkowania (lub jego części) chciał zrealizować legalnie, uzyskując uprzednio pozwolenie właściwego organu na takie działanie. Uzasadnione jest również założenie, że w tym stanie faktycznym nie doszło jeszcze do zmiany sposobu użytkowania. Przepis art. 71 ust. 3 odnosił się natomiast do takiego stanu faktycznego, w którym zmianę sposobu użytkowania już dokonano bądź zmiana ta jest dokonywana bez spełnienia warunku określonego w ust. 1, a więc bez pozwolenia właściwego organu. Co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania określono w ust. 2 omawianego przepisu. Określał on, że zmiana sposobu użytkowania polega w szczególności na: przeróbce pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (pkt 1); podjęciu albo zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń ( pkt 2). Ustawodawca definiując zmianę sposobu użytkowania, użył zwrotu "w szczególności", co oznacza, że podane w nim przypadki (uznane za najbardziej typowe i powszechne) nie wypełniają całkowicie tego pojęcia. Z dyspozycji zawartej w dalszej części przywołanego wyżej art. 71 ust. 3 przepisu wynikało, że w przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, właściwy organ zobowiązany jest do odpowiedniego stosowania regulacji zawartej w art. 50, 51 i 57 ust. 7 omawianej ustawy. Wskazanie na odpowiednie stosowanie tych przepisów – zwłaszcza art. 50 i 51 – obejmuje konieczność uwzględnienia, czy zmiana użytkowania już nastąpiła, czy jest aktualnie dokonywania i poprzedzona ewentualnie pracami budowlanymi a następnie określenia w drodze decyzji czynności które mogłyby umożliwić dalsze użytkowanie obiektu zgodnie z prawem, ewentualnie wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Rozstrzygnięcie merytoryczne podejmowane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w związku z art. 71 ust. 3 uzależnione było od oceny stwierdzonej samowoli, jej skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem. Organ mógł albo negatywnie odnieść się do dalszego użytkowania obiektu, albo podjąć decyzję pozytywną umożliwiającą doprowadzenie obiektu użytkowanego bez wymaganego pozwolenia do stanu zgodnego z prawem. Konstrukcja przywołanych przepisów wskazuje, że ustawodawca pozostawił organom stosującym prawo pewien luz decyzyjny dopuszczając wybór jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej. Podjęcie decyzji w takich warunkach powinno być zatem poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym pozwalającym na dokonanie analizy stwierdzonych naruszeń w celu określenia ich stopnia oraz oceny możliwości usunięcia. Wydaje się, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 71 ust. 3 - w przypadku, gdy dawno doszło już do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, podobnie jak w przypadkach do których odnosi się art. 51 ust. 4 omawianej ustawy, organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, jednakże dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe doprowadzenie zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. W wyroku z dnia 25 października 2001 r. SA Rz 261/OO (Palestra 2002, Nr 7-8,s.207) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "decyzja mająca swe oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazująca rozbiórkę, czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) ma charakter uznaniowy". Uznaniowość ta ograniczona jest - zdaniem Sądu -wskazanymi wyżej normami prawa materialnego - które dopuszczają wybór jednej z dwóch konsekwencji prawnej ustalonego stanu faktycznego - oraz przepisami prawa procesowego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. organy zobowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia wszelkich jej okoliczności. Dopiero na podstawie postępowania przeprowadzonego w sposób zgodny z tymi zasadami, możliwe jest znalezienie rozstrzygnięcia najbardziej właściwego, odpowiadającego zarówno prawdzie obiektywnej jak i uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 6 i art. 7 k.p.a.). W przypadku decyzji o takim charakterze, szczególnego znaczenia nabiera również prawidłowość uzasadnienia dokonanego wyboru rozstrzygnięcia sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.). Jeżeli więc organy nakazują przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, to brak możliwości legalizacji samowolnie zmienionego sposobu użytkowania winien być szczegółowo uzasadniony w decyzji i udokumentowany w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie powyższe reguły zostały złamane. Uzasadniając kwestionowane rozstrzygnięcia organy wskazywały, że nie ma możliwości pozostawienia samowolnie zmienionego sposobu użytkowania, na dowód czego przywołano: 1) stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyrażone w piśmie z dnia 13 maja 2004 r., 2) stanowisko Urzędu Miejskiego w W., potwierdzającego, że skargi współwłaścicieli nieruchomości składane w związku z uciążliwościami spowodowanymi prowadzoną działalnością, są zasadne, 3) pismo Urzędu Miejskiego w W. informujące, że nie została dotychczas wydana przez właściwy organ decyzja o zamianie sposobu użytkowania obiektów gospodarczych położonych przy ul. [...]. Powołane przez organ dowody są jednak w ocenie Sądu niewystarczające i – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – nie mogą stanowić dostatecznego materiału dowodowego uzasadniającego przyjęte rozstrzygnięcie . Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotną nieprecyzyjność informacji zawartych w ww. pismach, prowadzącą do rozbieżności z ustaleniami powiatowego organu nadzoru budowlanego. Zarówno bowiem z treści decyzji pierwszoinstancyjnej jak również z załącznika nr 1 do protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 1 lipca 2004 r. wynika, że garaż którego przeznaczenie uległo zmianie, stanowi część budynku mieszalnego znajdującego się na działce oznaczonej nr [...]. Z kserokopii fragmentu mapy zasadniczej, jak też z dołączonej kopii mapy ewidencji gruntów wynika z kolei, że na przedmiotowej działce oprócz budynku mieszkalnego oznaczonego symbolem "m 2", znajdują się jeszcze trzy odrębne budynki oznaczone symbolem "g" – gospodarcze. W piśmie WIOŚ z dnia 13 maja 2004 r. stwierdzono natomiast, że działalność gospodarcza (przewijanie silników elektrycznych oraz punkt skupu złomu) prowadzona jest w "obiektach gospodarczych domu oraz na kawałku ogrodu" oraz, że "część działalności gospodarczej prowadzona jest w obiektach gospodarczych". Również w piśmie Urzędu Miejskiego z dnia 18 maja 2004 r. mowa jest o "wizji w obiekcie po byłym garażu". Sformułowania użyte w ww. pismach są więc mało precyzyjne i zbyt ogólne, jednak biorąc pod uwagę fakt, że na przedmiotowej działce oprócz domu mieszkalnego znajdują się również budynki gospodarcze (które nie stanowią części tego domu) nie można wykluczyć, że ustalania i uwagi zawarte w przywołanych pismach odnoszą się do tych obiektów gospodarczych. Wobec powyższego nie jest jasne, czy ustalania zawarte w ww. pismach mogą być przyjęte w przedmiotowym postępowaniu jako jedyny i podstawowy dowód dla braku możliwości zmiany sposobu użytkowania, skoro jak wcześniej ustalono przedmiotem postępowania była zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego a nie "obiektów gospodarczych domu". Zestawienie powyższych dowodów z pozostałymi materiałami zebranymi w sprawie a zwłaszcza z dokumentacją geodezyjną i ustaleniami z oględzin, nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie – tak jak uczyniły to organy – że zawarte w nich uwagi odnoszą się do części budynku mieszkalnego w której znajduje się sporny warsztat. Skoro zatem, przedmiotowe pisma stanowią podstawowe i jedyne dowody przemawiające za przyjętym rozstrzygnięciem, to przedstawione wyżej wątpliwości powinny być bezwzględnie wyjaśnione przed podjęciem decyzji, czego jednak nie uczyniono. Organ odwoławczy (podobnie jak organ I instancji) sformułował również twierdzenie oparte na informacji zawartej w przywołanym wyżej piśmie WIOŚ, że nieruchomość na której znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny "w nieobowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była jako teren zabudowy mieszkalnej o niskiej intensywności zabudowy, projektowane przeznaczenie bez zmian". W aktach sprawy brak jednak wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania, a tylko na podstawie takiego dokumentu (bądź też bezpośrednio na podstawie planu) organy prowadzące postępowanie powinny ustalać przeznaczenie nieruchomości. Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego, wykorzystywany dla celów danego postępowania, jako przepis prawa miejscowego powinien być interpretowany bezpośrednio przez organ prowadzący postępowanie. Nie można ograniczyć się tylko do informacji dotyczącej treści planu udzielonej przez inny organ (nie będący do tego organem gminy), tym bardziej, jeżeli z informacji tej nie wynika o jakim planie mowa, jakiego obszaru dotyczy, kiedy został uchwalony i do kiedy obowiązywał. Wobec przestawionych zastrzeżeń, należy uznać, że twierdzenia organów co do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajdują oparcia w zebranym materiale. W świetle powyższych wątpliwości nie można więc uznać za przekonujące stanowiska uzasadniającego przyczyny dla których organy przyjęły, że nie jest możliwie pozostawienie zmienionego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego w której znajduje się przedmiotowy garaż. Niezależnie od powyższego trzeba też zauważyć, że organy stwierdzając iż nie jest możliwe pozostawienie dotychczasowego sposobu użytkowania, w żaden sposób nie wyjaśniły z jakich względów formalnych i prawnych podane przez nie okoliczności uniemożliwiają zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ( w związku z art. 71 ust. 3) ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć zatem należy, że kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy obowiązek jak najstaranniejszego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji o czym przesądza zawarta w art. 9 k.p.a.- zasada udzielania informacji stronom oraz wynikająca z art. 11 k.p.a. – zasada wyjaśniania stronom zasadności przesłanek. Jak wcześniej zauważono w przepadku decyzji, w której ustawodawca pozostawia organom pewien luz decyzyjny, uzasadnienie wyboru przyjętego rozstrzygnięcia powinno szczegółowo i zgodnie z art. 107 §3 jak też z art. 7 k.p.a. wyjaśniać powody podjętego rozstrzygnięcia. Na podstawie przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych można więc stwierdzić, że organy nie rozważyły i nie przeanalizowały w dostateczny sposób możliwości zastosowania rozwiązania wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, natomiast podjęte przez nie rozstrzygnięcie nie znajduje wystarczającego wsparcia w materiale dowodowym i w ustalonych okolicznościach sprawy. Należy je więc uznać co najmniej za przedwczesne. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dostrzegł również szereg uchybień przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został powołany już wcześniej art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., gdyż organy nie podjęły kroków koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, również w zakresie odnoszącym się do materialnoprawnej podstawy działania zawartej w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Jak bowiem wyżej zauważono przeznaczenie obiektu jest konsekwencją dokonanego przez inwestora celu inwestycyjnego, który skonkretyzowany został w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie architektoniczno-budowlanym. Zatem dla ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, konieczne jest uprzednie określenie jego przeznaczenia wynikającego z pozwolenia na budowę i innych dokumentów, na podstawie których został zrealizowany. Dopiero porównanie przeznaczenia obiektu (jego części), wynikającego z udzielonego pozwolenia na budowę z jego aktualnym, faktycznym wykorzystaniem, pozwoliłoby na stwierdzenie czy wystąpiły przesłanki z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym w uzasadnieniu decyzji powinno być precyzyjnie wyjaśnione czy przez podjęcie określonej działalności gospodarczej doszło, i w jaki sposób, do zmiany warunków określonych w pkt 2 tego przepisu. Okoliczności te nie zostały jednak przez organy wyjaśnione. W aktach sprawy brak bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz jakichkolwiek innych informacji i dowodów poruszających tę kwestię, co oznacza, że nie była ona w ogóle poddana ocenie tych organów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano również, czy i w jaki sposób doszło do zmiany ww. warunków, ograniczając się jedynie do zacytowania treści art. 71 ust. 2 pkt 2 (w decyzji podano, że przytoczona treść zawarta jest w przepisie art. 71 ust. 1, któremu jednak nadano takie brzmienie nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., ustalenie to pozostaje zatem w sprzeczności, z wcześniejszym twierdzeniem organu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe). Kolejną niewyjaśnioną kwestią było rozważenie kręgu podmiotów do których mogą być kierowane na podstawie art. 71 ust. 3 nakazy. Przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. jednoznacznie stwierdzały, że tego typu decyzje powinny być kierowane do właściciela (współwłaścicieli) obiektu lub jego zarządcy. W aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. wyodrębnione zostały dwa lokale mieszkalne. Brak jednak innych dokumentów – w szczególności odpowiedniej umowy, odpisu z księgi wieczystej - które umożliwiłyby wyjaśnienie czy garaż, którego zmiany przeznaczenia dokonano, stanowi nieruchomość wspólną w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), czy też pomieszczenie przynależne do lokalu będącego własnością Z. i M. B. Wobec niewyjaśnienia tej okoliczności niemożliwa jest ocena, czy podmioty do których skierowany został nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, zostały ustalone zgodnie z przepisami prawa materialnego. Należy również zauważyć, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązującego organy administracji do zawiadomienia o wszczęciu postępowania (zarówno z urzędu jak i na wniosek) wszystkich stron tego postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a., powinno być dokonane w odpowiedniej formie i sam udział stron w czynnościach kontrolnych np. w oględzinach nieruchomości, zawiadomienia takiego nie może zastąpić. Ponieważ wymóg wynikający z art. 61 § 4 k.p.a. jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, zatem naruszenie tego przepisu, prowadzić musi również do naruszenia wskazanej dyrektywy proceduralnej. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu zawarta w art. 10 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tych wymogów organy również nie dopełniły. Skoro bowiem z przywołanego wyżej przepisu wynika, że strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy (prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa"), to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia w wyznaczonym wcześniej terminie. W aktach sprawy brak jednak jakiegokolwiek dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, co uzasadnia wniosek o naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. Tymczasem strona mogła dysponować dowodami jak również mogła składać określone wnioski, które gdyby umożliwiono jej ich złożenie, być może mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Z prawidłową realizacją zasady czynnego działu strony wiąże się również obowiązek zawiadomienia stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, co najmniej na 7 dni przed terminem (art. 79 § 1 k.p.a.). Naruszenie tego terminu może bowiem ograniczać przygotowanie strony do obrony swego interesu przy przeprowadzaniu dowodu. Brak w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru do zawiadomienia z dnia 21 czerwca 2004 r. o przeprowadzeniu oględzin, uniemożliwia jednak Sądowi kontrolę, czy powyższe wymogi zostały zachowane. Stwierdzić jednak należy, że brak ten powinien być z urzędu dostrzeżony i wyjaśniony przez organ drugiej instancji, który wszak zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w całym jej zakresie. Czynny udział w przeprowadzeniu dowodu gwarantuje stronie również art. 79 § 2 k.p.a. Może ona zatem zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia, a organ zgodnie z art. 9 k.p.a. powinien pouczyć stronę o przysługujących jej prawach i umożliwić ich realizację. Wykonanie tego obowiązku powinno być potwierdzone stosowną adnotacją w protokole z przeprowadzenia dowodu. W przywołanym już wcześniej protokole z oględzin nieruchomości przy ul. [...] w W. nie zawarto żadnej adnotacji w tym względzie, co prowadzi do wniosku, że organ nie pouczył strony o przysługujących jej uprawnieniach, a to z kolei oznacza, że również na tym etapie naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Poza przedstawionymi uwagami Sąd uznał również za stosowne zauważyć, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie Z. i M. B., pomimo, że zostało ono podpisane przez pełnomocnika, który wraz z odwołaniem złożył pełnomocnictwo na którym figurował tylko jeden nieczytelny podpis. Pomimo zatem , że z treści pełnomocnictwa wynikało, że zostało ono udzielone przez Z. B. i M. B., fakt ten nie znalazł jednak potwierdzenia w złożeniu podpisu przez obie wskazane osoby. Figurujący na pełnomocnictwie podpis nie pozwala również na ustalenie, która z osób go złożyła a tym samym, w czyim imieniu faktycznie działał pełnomocnik. W takiej sytuacji wojewódzki organ nadzoru budowlanego winien zastosować środki prawne przewidziane w art. 64 § 2 k.p.a. a następnie – w zależności od zachowania składających podanie – podjąć odpowiednie czynności procesowe. W istniejącym stanie faktycznym – wobec nie podjęcia żadnych czynności w tym względzie - należy uznać, że decyzja organu odwoławczego podjęta została z naruszeniem art. 64 § 2 w związku z art. 33 k.p.a. Reasumując, wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego a w konsekwencji również prawa materialnego, o jakich mowa w art. 145 § 1 lit a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stosownie do wskazanych przepisów, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej regulacji a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego aktu.