II SA/Wr 223/17

Dnia 12 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o wygaszeniu poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego i wydaniu nowego pozwolenia na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., po rozpatrzeniu odwołania S. H., A. M., J. J., F. W., K. H. i A. H., reprezentowanych przez S. H., od decyzji Starosty T. z dnia [...] wygaszającej poprzednie pozwolenie wodnoprawne i udzielającej firmie A. w R. nowe pozwolenie na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki B., Kanału M., pot. W.(rów P.) i cieku S. dla potrzeb istniejących kompleksów stawowych "[...]" - umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że A. S.A. wystąpiły o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych, tj. piętrzenie, pobór i odprowadzanie wód ze stawów [...]. Opisaną na wstępie decyzją Starosta T. wygasił cztery decyzje Wojewody W. ( z powodu upływu okresu, na jaki były wydane) i wydał Spółce pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki B., Kanału M., pot. W.(rów P.) i cieku S. dla potrzeb istniejących kompleksów stawowych [...]. Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. S. H. w imieniu własnym oraz reprezentowanych osób (wymienionych w piśmie) złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty T.. W związku ze skargą S. H. z dnia 11 kwietnia 2016 r. na nieprzesłanie odwołania organowi II instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. wystąpił do Starosty T. o przesłanie całości akt przedmiotowej sprawy. Odwołanie wraz z aktami sprawy, przesłane przez Starostę T., wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 6 maja 2016 r. Następnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. wystąpił do S. H. o wskazanie numerów ewidencyjnych działek i obrębów, na których występują podtopienia oraz o przesłanie stosownej dokumentacji fotograficznej. Przy piśmie z dnia 2 lipca 2016 r. S. H. przesłał żądane informacje, tj. numery ewidencyjne działek odwołujących: 20, 24/1, 28/2, 7/1, 214/1, 207/1, 209, 10/1, AM-1, obręb R. oraz działek o numerach: 99, 98, 96, 95, 118, 129, AM-3, obręb R. wraz z dokumentację fotograficzną oraz kolejne pismo PGL Lasy Państwowe potwierdzające zarzuty odwołujących. Pismem z dnia 28 lipca 2016 r. organ odwoławczy wystąpił do pełnomocnika Zakładu Rybackiego [...] o wskazanie, czy oznaczony na mapach w rejonie budowli piętrzących zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód uwzględnia zasięg cofki wywołany lokalizacją tych urządzeń wodnych oraz o wyjaśnienie sposobu wyznaczenia zasięgu cofki. W odpowiedzi na zapytanie, wykonawca operatu wodnoprawnego pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. wyjaśnił, że zasięg cofki oznaczono na podstawie geodezyjnych map sytuacyjno-wysokościowych oraz numerycznego modelu terenu. Wskazano, że odcinek, na którym występuje cofka, zależy od wysokości piętrzenia urządzeń wodnych i spadku podłużnego koryta rzeki. Zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód wskazany na mapach zasięgu oddziaływania uwzględnia piętrzenie wywołane lokalizacją budowli wodnych. Stwierdzono, że nieruchomości należące do S. H. zlokalizowane są poza strefą oddziaływania piętrzenia Jazu [...] w km 15+990 Kanału M.. Dołączono dokumentację w postaci map. Pismem z dnia 13 sierpnia 2016 r. S. H. podtrzymał wcześniejsze zarzuty oraz wskazał m.in. na fikcyjne i sprzeczne dane podane przez autorów operatu w przekrojach podłużnych Rowu P., Odprowadzalnika "e" oraz M.. Podniósł również, że ma mapie topograficznej autorzy operatu nanieśli dwie trasy Odprowadzalnika "e" i rowu P.. Organ odwoławczy zażądał dalszych wyjaśnień od wnioskodawcy, tj. Zakładu Rybackiego [...] w zakresie kwestii szczegółowo wymienionych w piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r. Na powyższe zapytanie odpowiedzi udzieliła ponownie Spółka z o.o. pod nazwą "B." sporządzająca sporny operat. Spółka stwierdziła, że zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód nie obejmuje działek o numerach: 20, 24/1, 28/2, 7/1, 214/1, 207/1, 209, 10/1, AM-1, obręb R. oraz działek o numerach: 99, 98, 96, 95, 118, 129, AM-3, obręb R.. Spółka przesłała również kserokopię decyzji wodnoprawnej Starosty M. z dnia [...] r., wskazując, że zasięg zamierzonego korzystania z wód określony w tej decyzji obejmuje działki o numerach: 156, 155, 154, 115, 153, 152, 188, 151, 187, które są własnością A. H., Gminy M. oraz R. i A. T. a S. H. nie jest właścicielem ww, nieruchomości. Wyjaśniono również, że właścicielem działki nr 138 (Odprowadzalnik "e") jest Skarb Państwa. Wyjaśniono, że trasa przebiegu sieci rzecznej, odprowadzalników i doprowadzalników oraz powierzchni zalewu stawów, jaki przedstawiono na podkładzie mapy topograficznej przedstawia stan istniejący, a różnica rzędnych dna w miejscu połączenia kanału P. i kanału O. wynika z omyłki pisarskiej. W piśmie z dnia 5 listopada 2016 r. S. H. wskazał na brak w aktach sprawy aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej w odpowiedniej skali. Ponadto zarzucił, iż twierdzenia autora operatu zawarte w piśmie z dnia 29 września 2016 r., że wskazane w odwołaniu działki nie znajdują się w zasięgu oddziaływania Odprowadzalnika "e", rowu P. i M. są gołosłowne, bowiem w operacie nie ma żadnej informacji, na jakiej podstawie i w jaki sposób autorzy operatu określili faktyczny zasięg oddziaływania. W dniu 28 listopada 2016 r. organ II instancji przeprowadził oględziny w terenie, w których uczestniczył również S. H.. W trakcie oględzin ustalono parametry techniczne wymienionych w protokole urządzeń wodnych, tj. szerokość i głębokość przy pomocy łaty geodezyjnej. Ustalono, że obszar ma liczne obniżenia terenu wypełnione woda zastoiskową. Stwierdzono, że odprowadzalnik utrzymany jest w sposób prawidłowy wodą zastoiskową a przepusty są drożne. Podczas oględzin S. H. stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż cały teren jest podmokły, gdyż teren jedynie na terenach leśnych jest podmokły. Podniósł, że profil podłużny Rowu P. i Odprowadzalnika "e" nie odpowiada rzeczywistości – co zostało potwierdzone na oględzinach – nie określono rzędnych dna na połączeniu rowów bocznych R1-R5 z Odprowadzalnikiem "e" i rowem P., w operacie brak jest danych odnośnie faktycznych rzędnych dna Odprowadzalnika "e" i Rowu P. w miejscach istniejących budowli, co ma znaczenie w określeniu oddziaływania na łąki odwołujących się, a także stwierdzenia, że cieki zostały odtworzone w sposób prawidłowy. Zarzucił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Odprowadzalnik "e" i Rów P. na parametry, które nie mają negatywnego wpływu na grunty sąsiednie – leśne i rolne. Dodał, że na Rowie P. i Odprowadzalniku "e" brakuje znaków dozwolonego napełniania , pomimo, że w operacie stwierdzono, że takie znaki powinny być. Podniósł także, że przeprowadzający oględziny nie ustosunkowali się do możliwości przepustowych określonych w operacie oraz do faktu, że rzędna dna na wlocie Rowu P. różni się o 1 m od rzędnej podanej w operacie, do czego przyznali się autorzy operatu. Ponadto podniósł, że nie przeprowadzono oględzin na przepuście Odprowadzalnika "e" na wysokości rowu R3. Ustosunkowując się do zebranego materiału dowodowego, S. H. w piśmie z dnia 1 grudnia 2016 r. zrzucił, że przeprowadzający oględziny ustalili napełnienie wodą w M. na połączeniu z rowem P. i na Jazie [...], jednakże nie ustalili zasięgu oddziaływania (cofki) M. na Rowie P. i Odprowadzalniku "e" dla ustalenia napełnienia w czasie oględzin. W protokole z oględzin brak jest ustalenia stwierdzającego, że połączenie Rowu P. i Odprowadzalnika "e" jest na tym samym poziomie, a nie tak jak wskazywano w operacie, gdzie rzędne różnią się o 1 m. Zarzucono również, że urobek odłożony został po stronie rowu bocznego R4 i w ten sposób doszło do zasypania rowu R4 i usypania grobli, przez co zaburzony został spływ wód opadowych z terenów przyległych. Fakt ten, według S. H. może wskazywać na wypłycenie Odprowadzalnika "e" w takich miejscach. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., po analizie całości materiału pod względem merytorycznym oraz prawnym wskazał, że decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Przytoczył też treść art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, określającego kto może być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Następnie, powołując się na przepisy i orzecznictwo sądowoadministracyjne, opisał czym jest operat wodnoprawny i z jakich składa się elementów. W konsekwencji rozważań podniósł, że przedstawiony w operacie wodnoprawnym zasięg oddziaływania stanowi dla organu punkt wyjściowy do ustalenia stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które powinno nastąpić już przy jego wszczęciu. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy po przeanalizowaniu całości sprawy stwierdził, że choć odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, to nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zostało wniesione przez strony postępowania. Organ II instancji stwierdził, że jak wynika z materiału dowodowego działki odwołujących się, tj. numery: 20, 24/1, 28/2, 7/1, 214/1, 207/1, 209, 10/1, AM-1, obręb R. oraz numery 99, 98, 96, 95, 118, 139, AM-3, obręb R., nie znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, na które udzielono pozwolenia wodnoprawnego. Odnośnie podnoszonej przez właścicieli ww. działek kwestii, iż na ich grunty negatywnie oddziałuje Odprowadzalnik "e" oraz Rów P., organ wyjaśnił, że kwestia odprowadzania wody Odprowadzalnikiem "e" oraz Rowem P. została uregulowana innym pozwoleniem wodnoprawnym, tj. decyzją Starosty M. z dnia [...] r. (znak [...]). Natomiast odnośnie rzeki M. i zlokalizowanego na niej Jazu [...], organ wskazał, że nie powoduje on wytworzenia cofki, która swym zasięgiem obejmowałaby działki nr 7/1, 10/1, AM-1 , o czym świadczy udzielone wyjaśnienie przez wykonawcę operatu, jak również fakt, że piętrzenie ma na celu przede wszystkim skierowanie wód do rzeki M. w celu zasilenia stawów [...]. Ponadto, wobec zlokalizowania przedmiotowych działek ponad 1.4 km powyżej Jazu [...], zdaniem organu trudno mówić o jakimkolwiek bezpośrednim oddziaływaniu Jazu [...] na przedmiotowe nieruchomości. W tych okolicznościach ani S. H. ani też pozostałe strony odwołujące się, nie mogły być stroną w postępowaniu, które zakończyło się decyzją Starosty T. z dnia [...] r. Do ustalenia stron postępowania służy organowi przede wszystkim operat wodno-prawny, jednakże to organ ustala strony postępowania, w nie wnioskodawca. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu II instancji należało umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, gdyż poza wnoszącymi odwołanie, którzy nie są stronami postępowania, istnieją inni adresaci decyzji, którzy nie wnieśli odwołań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działający w imieniu K. H. – S. H. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania (art.7, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a.) poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego i nie dokonanie wszechstronnego rozpatrzenia istniejącego materiału przez pominięcie jego części, tj.: - zdjęć z oględzin z dnia 28 listopada 2016 r., na których widać rzeczywiste poziomy wody w M. i rowie P. odbarwione na budowlach, - protokołu z oględzin z 28 listopada 2016 r. z pomiarami głębokości Rowu P., M. i Odprowadzalnika "e", które wskazują na możliwość wylewania się wody z koryt i wzajemne oddziaływanie o zasięgu do terenów rolnych, - pisma Nadleśnictwa Ż. z 6 września 2015 r. stwierdzające powstanie cofki na M., Rowie P. i Odprowadzalniku "e" powodującej zatapianie terenów rolnych i leśnych, - pisma Nadleśnictwa Ż. z dnia 25 maja 2016 r., stwierdzające podtapianie terenów, spowodowane niewłaściwym gospodarowaniem wodami przez A., - oświadczenia rolników we wnioskach z 6 września 2015 r. skierowanych do Starosty T. i M. o zasięgu cofającej się wody do terenów skarżących, opartych na wieloletnich obserwacjach terenowych, - mapy topograficznej obrazującej tereny rolne z urządzeniami wodnymi, których funkcjonowanie jest całkowicie uzależnione od M., Rowu P. i Odprowadzalnika "e", - zdjęć załączonych do pisma z dnia 2 lipca 2016 r., potwierdzające istnienie zastoisk wodnych w obniżeniach terenów rolnych w wyniku oddziaływania urządzeń stawowych, - analizy oddziaływania M., Rowu P. i Odprowadzalnika "e" na tereny rolne, wykonane przez S. H., posiadającego specjalistyczne kwalifikacje, uprawnienia zawodowe i wieloletnie doświadczenie, przekazane DRZGW dnia 1 grudnia 2016 r, - nie zebranie materiałów w postaci operatu wodno-prawnego dla Zakładu [...] i dokumentów z prowadzonego postępowania ze Starostwa w M., a także materiałów do wyjaśnienia sporu kompetencyjnego Starosty T. i M., powstałego w związku z z niniejsza sprawą – wniosek strony odwołującej się z dnia 20 maja 2016 r. tym samym został pominięty przy rozpatrywaniu sprawy. 2. Naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę operatu wodno-prawnego, jako wystarczającego do wyjaśnienia istoty sprawy, gdy do jej wyjaśnienia potrzebna jest wiedza specjalistyczna, której wykonawca operatu wodno-prawnego nie posiada, gdyż operat jest wadliwy merytorycznie w stopniu dyskwalifikującym go jako dowód w sprawie, tj. - dowody na aktualność i niekompletność operatu podano w postaci mapki i załączonych 12 pism do odwołania z 25 listopada 2016 r., - a także jak w pismach z dnia : 20 maja 2016r., 13 sierpnia 2016 r. (z załączonymi profilami), z 5 listopada 2016 r. z załączonymi dowodami, w postaci sprzecznych wzajemnie dokumentów wykonawcy operatu (złożonych w Starostwie w T. i w Starostwie w M.). 3. Mając na względzie powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż odwołującym się osobom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu wodno-prawnym, podczas gdy w rzeczywistości ich tereny i urządzenia wodne znajdują się w zasięgu oddziaływania M., Rowu P. i Odprowadzalnika "e". 4. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 Prawa wodnego poprzez nieprawidłowe ustalenie właścicieli istniejących urządzeń wodnych i władających powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania, z naruszeniem art. 132 ust. 3 pkt 1 pw. przez nie wykonanie planu urządzeń wodnych i zasięgu oddziaływania na aktualnych mapach sytuacyjno-wysokościowych, nie wykonaniem kompletnego i aktualnego wyszczególnienia stanu prawnego w zasięgu faktycznego oddziaływania z naruszeniem art. 132 ust. 2 pkt 2c, a także przez nie wykonanie właściwych profilów podłużnych i poprzecznych M., Rowu P. i Odprowadzalnika "e" z naruszeniem art. 132 ust. 3 pkt 2 (bez pomiarów geodezyjnych i w oparciu o nieaktualne mapy). W konsekwencji naruszono również przepis art. 131 ust. 1 pw. w zw. z art. 131 ust. 2 przez wszczęcie postępowania na wniosek, do którego załączono nieaktualny i nie odpowiadający stanowi faktycznemu operat. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej p.p.s.a. (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, że skarga jest zasadna. Istota sporu jaki powstał w rozpoznawanej sprawie koncentrowała się na następującej kwestii, czy skarżącej K. H. oraz pozostałym odwołującym się (S. H., A. M., J. J., F. W., A. H.), przysługiwała legitymacja do wniesienia odwołania w sprawie zakończonej decyzją Starosty T. z dnia [...]. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie do tutejszego Sądu wpłynęła wspólna skarga S. H., K. H., A. M., J. J., F. W., A. H., reprezentowanych przez S. H. na opisaną wyżej decyzję DRZGW we W.. Postanowieniem z dnia 24 maja 2017 r. WSA we Wrocławiu odrzucił skargi wszystkich skarżących z powodu ich nieopłacenia, za wyjątkiem skargi K. H., bowiem ta została należycie opłacona. W tych okolicznościach, pozostaje do rozpatrzenia skarga K. H.. Należy wskazać, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] r. organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze - zainicjowane odwołaniem skarżącej (oraz pozostałych osób) od ww. decyzji Starosty T. stwierdzającej wygaśnięcie poprzednich czterech pozwoleń wodnoprawnych i udzielającej nowego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych (...) - uznając, że nie przysługuje jej (i pozostałym podmiotom) przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji kwestie dotyczące pozwoleń wodnoprawnych regulowały przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zwanej dalej p.w. ( tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), w szczególności rozdziału 4 "Pozwolenia wodnoprawne". W art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, ustawodawca jednoznacznie i precyzyjnie określił , że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (a więc tylko co do rozstrzygnięcia objętego punktem drugim osnowy decyzji organu I instancji, gdyż w zakresie rozstrzygnięcia objętego punktem pierwszym - przymiot strony określa się na zasadach ogólnych w oparciu o przepis art. 28 k.p.a) jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Tytułem zaznaczenia, w odwołaniu nie kwestionowano w ogóle rozstrzygnięcia organu w zakresie punktu pierwszego lecz w zakresie udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego (pkt II osnowy decyzji). Wyżej wskazane uregulowania zobowiązywały organ do starannego ustalenia stron postępowania, już na początkowym etapie sprawy. Powinno to wynikać jasno z akt administracyjnych sprawy, obrazujących że tą kwestią zajmował się samodzielnie organ administracyjny w pierwszej kolejności. Takim dokumentem mógłby być dla przykładu wykaz stron postępowania sporządzony przez organ I instancji w oparciu o dokładną analizę operatu wodnoprawnego z uwzględnieniem uwag i informacji wnoszonych w trakcie trwania postępowania, w szczególności w kontekście zbadania prawidłowości ustaleń co do zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia objętego przedmiotem postępowania. W aktach administracyjnych brak jest materiałów wskazujących, iż kwestia ta była przedmiotem zainteresowania i analizy organu. Nie wynika to też z kilkuzdaniowego uzasadnienia decyzji organu I instancji. W punkcie 5 art. 127 ust. 7 p.w. wymienia się przypadek wywodzący się ze stosunku cywilnoprawnego, przy czym określenie "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód" odnosi się zarówno do właściciela, zarządcy, jak i posiadacza zależnego. Aby móc ocenić, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, koniecznym było przeanalizowanie przez organ i dokonanie oceny, czy operat wodnoprawny jest kompletny i niewadliwy, czy zasięg oddziaływania został wyznaczony poprawnie, w szczególności gdy określone osoby ( w tym skarżąca) domagają się uznania ich za stronę z powodu "zalewania ich gruntów rolnych" spowodowane dotychczasową identyczną działalnością wnioskodawcy i zarzucają kwalifikowane wadliwości operatu, przedkładając jednocześnie do organu szereg dowodów na poparcie swoich racji. Należy podkreślić, iż ścisłe ustalenie przez organ kręgu stron postępowania wynika z istoty postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważa Z. Kmieciak, fundamentalnym założeniem i celem postępowania administracyjnego typu jurysdykcyjnego jest zapewnienie ochrony, mającemu charakter kwalifikowany, interesowi indywidualnemu. "Poszczególne instytucje postępowania administracyjnego nakierowane są przede wszystkim, jeśli nawet nie wyłącznie, na ochronę tego interesu. Mają one chronić jednostkę i jej interesy w postępowaniu przed organami administracyjnymi, reprezentującymi interes publiczny, społeczny". Wymiarem indywidualności tej sprawy jest ścisłe ustalenie kręgu podmiotów określanych mianem stron postępowania, których sytuację prawną ukształtują skutki prawne podjętych przez organ czynności. Skoro operat wodnoprawny stanowi podstawowy dowód (nie mylić z jedynym dowodem) w sprawie (również na ustalenie wszystkich stron postępowania), to musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w drodze przepisu art. 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469). Przepis art. 132 określa elementy, jakie operat powinien zawierać. Trzeba mieć na uwadze, że wydając decyzję-pozwolenie wodnoprawne organ stanowiący występuje jako organ wyspecjalizowany, przygotowany merytorycznie do oceny zgodności operatu z prawem. To właśnie zadaniem organu jest ocena operatu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do ustalenia, w pierwszej kolejności stron postępowania a dopiero następnie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oceny, czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazać należy, że organ wydający pozwolenie wodnoprawne ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki zamierzonego korzystania z wód (przedsięwzięcia) określone w takiej decyzji i skutki jakie będzie powodować w środowisku. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko przy spełnieniu określonych warunków może wydać decyzję pozytywną. Sąd administracyjny nie może natomiast samodzielnie dokonywać oceny treści operatu pod kątem merytorycznym, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Podkreślić należy, że operat wodnoprawny, podobnie jak raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - mimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie – nie jest opinią biegłego (dowód z opinii biegłego dopuszcza bowiem organ) lecz jest to dokumentem prywatnym sporządzonym na zlecenie i w interesie wnioskodawcy, który stanowi dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. O ile wyboru właściwej metody opracowania operatu wodnoprawnego dokonuje osoba posiadająca specjalistyczne przygotowanie w tej dziedzinie, to operat taki musi jednak opierać się na prawidłowych, rzetelnych i dających się zweryfikować organowi i stronom postępowania materiałach/danych wyjściowych dotyczących przedmiotu opracowania. W badanej przez Sąd sprawie dotyczy to prawidłowego wyznaczenia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania. Dlatego rację ma pełnomocnik skarżącej, że w zawartości operatu wodnoprawnego powinny znaleźć się wszystkie istotne informacje, dane i inne niezbędne materiały, w tym aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa dla zobrazowania poprawności opracowanego zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brak jest aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej jak i brak jest przekonującego wyjaśnienia w jaki sposób ustalono zasięg cofki. W pkt 8.4 operatu wodnoprawnego kwestia ta nie została rozwinięta lecz podana na zasadnie "stwierdzenia" bez zamieszczenia uzasadnienia a więc wyjaśnienia istoty zagadnienia. Nawet w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono należycie tej istotnej kwestii poprzestając tylko na gołosłownym stwierdzeniu, na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej, że zasięg cofki oznaczono na podstawie geodezyjnych map sytuacyjno-wysokościowych oraz numerycznego modelu terenu. W dalszym ciągu nie dołączono mapy sytuacyjno -wysokościowej z naniesionym zasięgiem oddziaływania (w aktach organu II instancji znajduje się tylko mapa ewidencyjna z naniesionym zasięgiem oddziaływania i mapy topograficzne), co dawałoby możliwość organowi i odwołującym się przeanalizowania poprawności ustalenia zasięgu cofki, wszak pełnomocnik skarżącej (K. H.) mgr inż. S. H. posiada stosowne uprawnienia w zakresie projektowania, nadzorowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalnościach: melioracji wodnych, sieci, inst., i urządz. wodociąg., kanal., cieplnych, went., i gazowych. Jak już wyżej zostało powiedziane, tylko poprawnie sporządzony operat wodnoprawny może stanowić podstawę do ustalenia wszystkich stron postępowania, dlatego też w sytuacji kiedy pełnomocnik skarżącej w trakcie prowadzenia postępowania przez organ zgłaszał szereg merytorycznych zastrzeżeń do jego treści, wykazywał błędy, braki i jego nieaktualność w określonym zakresie, brak fachowości sporządzających operat, to obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie wszystkich tych zarzutów (a nie tylko niektórych), przy udziale w szczególności wnioskodawcy, autora operatu wodnoprawnego i pełnomocnika skarżącej (i pozostałych odwołujących się). Wydaje się, że pomocnym w tej sprawie – odnośnie zgłoszonych zarzutów do operatu – mogłoby być również przeanalizowanie materiałów w zakresie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód objętego decyzją Starosty M. z dnia [...]. Sąd nie przesądza jednakże w jaki sposób i za pomocą jakich dowodów organ odwoławczy zbada słuszność zarzutów zgłoszonych w odwołaniu i powtórzonych w skardze, a w konsekwencji uzna za stronę postępowania skarżącą lub stwierdzi brak przymiotu strony K. H. (i pozostałych odwołujących się). Przedwczesnym było zatem umorzenie postępowania odwoławczego, bez wyjaśnienia wszystkich zarzutów odwołania w kontekście również przedstawionych dowodów przez pełnomocnika skarżącej. Tylko już ubocznie należy dodać, że operat wodnoprawny jest narzędziem wspomagającym podjęcie decyzji organu wydającego pozwolenie wodnoprawne, stąd musi zawierać cały dostępny materiał dowodowy wraz z dogłębną analizą wszystkich uwarunkowań prawnych, technicznych czy też środowiskowych. Powinien rozwiązywać dane zagadnienie w sposób kompleksowy z uwzględnieniem wszystkich stron, narażonych na oddziaływanie zamierzonego korzystania z wód. Organ powinien pamiętać, że operat wodnoprawny sporządzany jest na zlecenie i w interesie zamawiającego-wnioskodawcy, dlatego też szczególnym obowiązkiem organu jest staranna analiza jego zawartości, także w kontekście sprawdzenia odpowiednich i aktualnych danych z wykorzystaniem aktualnych (a nie archiwalnych) metod opracowania. Jest to o tyle istotne, gdyż przedłożona dokumentacja hydrologiczna, w przypadku sporządzenia jej w sposób odbiegający od poprawności, może przyczynić się do wydania błędnych decyzji administracyjnych, co w skali regionu może mieć bardzo niekorzystne oddziaływanie i negatywne skutki w procesie gospodarowania wodami. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, za przedwczesne należy uznać wywody organu oparte przede wszystkim na twierdzeniach autorów operatu z pominięciem wyjaśnienia (ew. skonfrontowania na rozprawie administracyjnej) wszystkich zarzutów pełnomocnika skarżącej wskazujących szczegółowo na niekompletność operatu, nierzetelność jego sporządzenia i przyjęcie nieaktualnych materiałów wyjściowych, co przełożyło się na błędne, w jego ocenie, ustalenia o wyznaczeniu zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód przez wnioskodawcę i pominięcia skarżącej jako strony postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazania Sądu oraz dokonaną w wyroku ocenę prawną. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd w związku z uwzględnieniem skargi, uwzględnił także wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania i zasądził na jej rzecz od organu poniesione koszty postępowania w sprawie.