II SA/Wr 224/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 lutego 2021 r. nr IF-O.7840.575.2019.MB(KR) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z lokalem usługowym oddala sprzeciw w całości. Starosta T. decyzją z dnia 5 listopada 2019 r. (nr 1217/19) zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. K. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z lokalem usługowym na działkach nr [...] i [...], AM-[...] obręb T. Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołań K. Ś. i M. P., decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. (nr IF-O.7840.575.2019.MB(KR)), uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda stwierdził, że organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, pomimo istotnych braków i rozbieżności w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Wojewoda podniósł, że dla obszaru zainwestowania, w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]). W tym zakresie stwierdził, że teren zainwestowania położony jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]MW. Zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...]MW w zakresie przeznaczenia podstawowego terenu obowiązuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczalne są usługi nieuciążliwe o powierzchni nie większej niż 30% powierzchni użytkowej budynków, przy czym powierzchnia lokalu użytkowego nie może być większa niż 200 m2. Dodatkowo zgodnie z zapisami MPZP wysokość zabudowy nie może być wyższa niż 18 m, a dopuszczalny kształt zabudowy dopuszcza dach symetryczny o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 55o. W zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego kształtowania ładu przestrzennego obowiązuje: 1) intensywność zabudowy nie mniejsza niż 0,01 i nie większa niż 3,0; 2) powierzchnia zabudowy nie większa niż 50% powierzchni działki; 3) powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 30% powierzchni działki budowlanej. Jak dalej wywodził Wojewoda odnośnie do zapisów MPZP, w zakresie miejsc do parkowania dla terenów MW obowiązuje dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej urządzenie nie mniej niż 1 miejsca do parkowania na jedno mieszkanie wliczając w to garaż. Dla usług obowiązuje urządzenie nie mniej niż 1 miejsca do parkowania na 40 m2 powierzchni użytkowej (§15 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego). Z kolei, stosownie do § 15 ust. 3 pkt 2 lit. a na obszarze objętym planem miejscowym w zakresie miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na przedmiotowym terenie limit ten wynosi 2 miejsca - jeżeli liczba miejsc do parkowania wynosi powyżej 15, na każde 15 miejsc. Z treści § 7 pkt 1 planu miejscowego wynika, że na obszarze objętym planem nieprzekraczalna linia zabudowy o nieregularnym przebiegu, określona jak na rysunku planu, przy czym w miejscach wskazanym na rysunku planu w odległościach: a) 15 m od terenu KD-Z, b) 6 m od terenów KD-D, c) 6 m od terenu KDW. Według § 3 pkt 4 planu miejscowego nieprzekraczalna linia zabudowy to linia, której elewacja nie przekroczy od strony określonej w planie miejscowym po zewnętrznym obrysie ściany projektowanego budynku, przy czym powyższa zasada nie dotyczy: a) urządzeń infrastruktury technicznej (plan definiuje pojęcie infrastruktury technicznej - zob. § 3 pkt 3), b) części budynku, które w całości znajdują się pod ziemią, c) takich części budynku wystających przed elewację jak: balkony, wykusze, zadaszenia, elementy dachu oraz innych części budynku pod warunkiem, że powyższe elementy będą zlokalizowane powyżej pierwszej kondygnacji i jednocześnie nie przekroczą określonej w planie miejscowym linii zabudowy o więcej niż 2 m, d) schodów do budynku, pochylni, dla których dopuszcza się odstępstwo maksymalnie 1,5 m, e) ocieplenia. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do ocenianej inwestycji, że składa się ona z zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Jest zatem zgodna z ustaleniem planu miejscowego dla obszaru [...]MW w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu. Dodatkowo przewidziano lokal usługowy o powierzchni mniejszej niż 200 m2, co jest zgodne z przeznaczeniem uzupełniającym. Niemniej, w ocenie Wojewody, przedłożony projekt budowlany jest niezgodny ze złożonym wnioskiem. We wniosku o pozwolenie na budowę inwestor wskazał bowiem budowę budynku wielorodzinnego (jednego) z lokalem usługowym. Informacji o lokalu usługowym zabrakło jednak w projekcie budowlanym na k. 32, k. 49, w opinii geotechnicznej na k. 2, a także w tematach rysunków w części rysunkowej (rys. A/l-A/6, B3/1-B3/19). Ponadto w projekcie budowlanym pojawiła się informacja o innej powierzchni lokalu usługowego. Nade wszystko jednak Wojewoda Dolnośląski przyjął – i tej tezie podporządkowane jest całe uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej – że inwestycja składa się z zespołu dwóch budynków, a nie jednego budynku jak stanowiła decyzja wydana przez Starostę. Dodatkowo Wojewoda wywodził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek znajduje się w odległości 5,97 m od terenu KDW, w związku z czym takie usytuowanie budynku narusza powołany wcześniej § 7 pkt 1 lit. c planu miejscowego (nieprzekraczalną linię zabudowy).W ocenie organu odwoławczego, musi to zostać wyjaśnione w ponownym rozpoznawaniu sprawy. Dodatkowo Wojewoda jako naruszenie wymagające wyjaśnia wskazał zgodność wykonania garażu na poziomie parteru wyższego z projektowanych budynków od strony terenu KDW (lokalizacja zgodna z nieprzekraczalną linią zabudowy dotyczy bowiem "części budynku, które w całości znajdują się pod ziemią"). W zakresie nieprzekraczalnej wysokości zabudowy według MPLZP Wojewoda podniósł, że wobec nieokreślenia w planie miejscowym sposobu liczenia wysokości budynku, nie można automatycznie stosować metodologii mierzenia wysokości budynku z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem cel metody z rozporządzenia jest określony. Tymczasem w sprawie, w ocenie Wojewody, zachodzi możliwość, że metodę pomiaru wysokości dobrano tak, aby pozwalała ona na wskazanie wysokości budynku mniejszego niż maksymalna wysokość wskazana w planie miejscowym. Okoliczność ta w ocenie organu odwoławczego musi zostać wyjaśniona w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w szczególności w odniesieniu do faktu, że zmierzona została tylko wysokość jednego z dwóch budynków składających się na przedmiotową inwestycję. Dalej jako okoliczność wymagająca jednoznacznego ustalenia Wojewoda wskazał powierzchnię biologicznie czynną, która zgodnie z zapisami MPZP powinna wynosić nie mniej niż 30 % działki. Musi to być powierzchnia biologicznie czynna, zapewniająca wegetację roślin i retencje wód opadowych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda wskazał, że aby uznać za taką powierzchnię zastosowaną w sprawie ekokratkę na parkingach, inwestor musi wykazać, że spełnia ona takie wymogi. Tymczasem ani w projekcie budowlanym, ani w decyzji pierwszoinstancyjnej nie ma w tym przedmiocie żadnych rozważań. Wojewoda podkreślił okoliczność, która umknęła organowi pierwszej instancji, że inwestycja składa się de facto z dwóch budynków, co z kolei rodzi po stronie inwestora obowiązek zaprojektowanie na terenie inwestycji placu zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Przedłożony projekt nie przewiduje takich miejsc, co pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nadto organ zwrócił uwagę, że konsekwencją uznania przez organ pierwszej instancji, że inwestycja jest jednym budynkiem, a nie zespołem dwóch, jest akceptacja zaprojektowanych liczby miejsc parkingowych. Tymczasem miejsca te znajdują się w większości w jednym budynku. Według Wojewody liczba miejsc powinna być przewidziana osobno dla każdego z dwóch budynków, co z kolei powoduje, że zaprojektowana liczba jest niewystarczająca w świetle przytoczonych w decyzji przepisów. Dalej jak wyliczał Wojewoda, że projekt budowlany zawiera braki w części dotyczącej kanalizacji deszczowej, tj nie przewiduje założonej wartości wód opadowych, co w świetle złożonej opinii geotechnicznej rodzi wątpliwości, czy zaprojektowana kanalizacji będzie w stanie odprowadzać wodę deszczową z rejonu inwestycji. Dalsze wątpliwości Wojewody wzbudziły części projektu budowalnego odnoszące się naturalnego oświetlenia budynków. Organ wskazał na błędy przy zastosowaniu linijki słońca, braku północnej elewacji budynku w projekcie, co powoduje niewykazanie spełnienia szczegółowo wskazanych w treści decyzji przepisów technicznych w zakresie przesłaniania. Powołując się na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) - zwanego dalej rozporządzeniem ws. projektu, organ odwoławczy zauważył, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Z kolei według § 8 ust. 3 pkt 6 tego aktu część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać [...] układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Z powyższego wynika, że projekt budowlany powinien zawierać jeden projekt zagospodarowania terenu, obejmujący wszelkie dane, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia ws. projektu, a nie jak to zostało zrobione w analizowanym projekcie budowlanym, gdzie projekt zagospodarowania terenu został podzielony na 2 części: jedną część - obejmującą wyłącznie przyłącza na planie zagospodarowania terenu, oraz drugą - obejmująca pozostałe elementy. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 9 powołanego rozporządzenia - dane, o których mowa w § 8 ust. 3, mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania działki lub terenu. W razie konieczności przedstawienia układu sieci i instalacji zewnętrznych na oddzielnych rysunkach, należy do projektu załączyć zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia działki lub terenu. W przedłożonym projekcie budowlanym brak jest jednak również zbiorczego rysunku koordynacyjnego, o którym mowa w zacytowanym przepisie. Dodatkowo przedłożony projekt zawiera bardzo liczne błędy w obliczeniach i niespójne dane, jak np czasem jest wskazane 80 mieszkań, czasem 82, różne powierzchnie pomieszczeń, różne wysokości budynków. Wojewoda stwierdził również, że na stronie 48 projektu budowlanego wskazano, że droga pożarowa została przewidziana wzdłuż dłuższego boku budynku na terenie oznaczonym [...] KD. W projekcie wskazano również, że droga ta jest dopiero projektowana, zaś z drogami publicznymi [...]KDD i [...]KDD stanowić będą przedmiot odrębnego opracowania i zostaną wybudowane do czasu dopuszczenia obiektu budowlanego do użytkowania. W dniu wydania pozwolenia na budowę toczyło się postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę drogi gminnej w T. m.in. obejmującej działkę nr [...], jednakże postępowanie to zostało umorzone decyzją Starosty z 16.04.2019 r. Następnie decyzją z 14.08.2019 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie T. pozwolenia na budowę drogi gminnej m.in na działce nr [...]. Decyzja ta jest jednak nieostateczna, co według Wojewody oznacza, że obecnie planowana droga pożarowa nie istnieje. Ponadto Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych poświadczył na dzień 10 sierpnia 2019 r. zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony przeciwpożarowej. Istnieje zdaniem organu odwoławczego wątpliwość, czy zgodność z wymogami ochrony przeciwpożarowej jest aktualna w świetle umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę drogi, która miała stanowić drogę do celów pożarowych, a następnie wydania pozwolenia na budowę z 14 sierpnia 2019 r., a zatem już po dokonaniu uzgodnienia przez rzeczoznawcę. Odnosząc się do kwestii związanych z obsługą projektowanej inwestycji przez działkę nr [...], Wojewoda stwierdził, że postępowanie administracyjne w zakresie objętych projektem budowlanym zjazdów z działki nr [...] na działkę nr [...], powinno zostać umorzone (jeśli wskazane zjazdy pozostaną objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę). Powodując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 11-11a, oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ odwoławczy wskazał, że budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie podlega regulacji prawa budowlanego. W postępowaniu ustalono, że działka nr [...], nosząca nazwę ul. [...], nie jest drogą publiczną. Wątpliwości organu wzbudził również sposób wykonania robót budowlanych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zgodnie z projektem, budynki mają być usytuowane na skarpie, natomiast od strony południowej wjazd do parkingu podziemnego położony jest bezpośrednio na granicy działki nr [...]. W przedmiotowym projekcie budowlanym nie ma żadnych informacji o sposobie przeprowadzenia robót oraz wyjaśnień, czy przedmiotowe roboty budowlane będą przeprowadzone tylko w obrębie przedmiotowej działki. Dodatkowo, Wojewoda wskazał, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] położona jest na gruntach ornych zaliczonych do drugiej klasy bonitacyjnej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W aktach sprawy brak jest informacji czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją Starosty o takim wyłączeniu. M. P., uczestnik postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego, wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego żądając jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. Wskazała, że Starosta T. pozbawił ją możliwości aktywnego udziału w sprawie, ponieważ zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy doręczono jej już po wydaniu decyzji. Dodatkowo wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadniła niezgodnością wniosku z projektem budowlanym. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesiony sprzeciw i podniósł po raz kolejny brak możliwości zapoznania się z aktami i brania czynnego udziału w sprawie. Odniósł ponadto, że zaskarżona decyzja nie wymienia wszystkich mankamentów rozstrzygnięcia Starosty. Podniósł również, że wjazd na działkę na której będzie prowadzona inwestycja odbywa się tuż przy nieruchomości uczestniczki i jej babci i działki te już teraz rozjeżdżane są przez pojazdy dojeżdżające na plac budowy, ponieważ droga dojazdowa jest zbyt wąska by mogły na niej zawrócić. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Wydanym na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a. postanowieniem z 31 maja 2021 r. Sąd przekazał sprzeciw do rozpatrzenia na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W myśl art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenić prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach. Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Na podstawie 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Wydaną na podstawie przedstawionej podstawy prawnej decyzją z 26 lutego 2021 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty T. z 5 listopada 2019 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W. K. pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...], AM-[...] obręb T. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej podyktowane było stwierdzeniem istotnych nieprawidłowości w zatwierdzonej dokumentacji projektowej (objętych regulacją prawną zawartą w przepisie art. 35 ust. 1 u.p.b.). W ocenie Składu orzekającego, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedstawiony Staroście wniosek oraz projekt budowlany, dotyczyły budynku wielorodzinnego z lokalem usługowym. Tymczasem Wojewoda Dolnośląski założył, że planowana inwestycja składa się z dwóch budynków, co doprowadziło w konsekwencji do sformułowania wielu zarzutów, które nie miałyby miejsca w przypadku jednego budynku (liczba miejsc parkingowych, wymóg zaprojektowania terenów rekreacyjnych). Już ta okoliczność przemawiała za uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, tj. konieczność jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy w planowanej inwestycji organy mają do czynienia z jednym budynkiem, czy też z zespołem budynków, jak podnosił Wojewoda. Okoliczność ta ma bowiem niebagatelne znaczenia dla wymogów projektu budowlanego i wymagań uzyskania pozwolenia na budowę. Dostrzegając zatem wątpliwości w tej kwestii, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję zatwierdzającą projekt budowlany, celem wyjaśnienia i rozstrzygnięcia charakteru inwestycji. Rozstrzygnięcie tego bowiem przez organ odwoławczy mogłoby w istocie doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem uniemożliwiłoby kontrolę takiej decyzji w administracyjnym toku instancji, a jest to rozstrzygnięcie niosące dla inwestora i planowanej inwestycji daleko idące skutki. Brak ten nie mógł zostać uzupełniany przez organ II instancji, ponieważ nie można zmienić w tak istotnym zakresie przedmiotu opracowania objętego projektem budowlanym. W postępowaniu odwoławczym może być rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa pod względem przedmiotowym. Stwierdzenie, że zamierzenie budowlane składa się z dwóch budynków, rodzi bowiem istotne reperkusje dla całej koncepcji inwestycyjnej z punktu widzenia spełnienia przepisów techniczno-budowlanych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Nadto, skoro zaprojektowano dwa budynki, to każdy z nich winien spełniać wymagania dla takiej zabudowy, sformułowane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b.). Dodatkowo, bez względu na to, czy ustalone w sprawie zostanie czy projekt budowalny dotyczy jednej czy dwóch inwestycji, uznać należy, że pozostałe wymienione w decyzji kasacyjnej wątpliwości dotyczące planowanej inwestycji są uzasadniane. Skala nieścisłości i błędów w przedstawionym projekcie budowalnym jest tak duża, że rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 2 k.p.a. uznać należy w niniejszej sprawie za uzasadnione. Oczywiście, w zależności od dokonanego ustalenia czy inwestycja stanowi jeden budynek czy dwa, organ pierwszej instancji ustali czy nie straciły na aktualności zarzuty dotyczące wymagań dla zespołu budynków (liczba miejsca parkingowych, tereny rekreacyjne). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze okoliczność, że analogiczna sprawa, z wniosku tego samego inwestora, była już przedmiotem rozpoznania przed tutejszym Sądem. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 222/21, Sąd oddalił sprzeciw na decyzję kasatoryjną Wojewody. Wyrok ten jest prawomocny, bowiem w dniu 9 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2650/2 oddalił wniesioną przez inwestora skargę kasacyjną wskazując, że zasadniczą kwestią, z której wynikają pozostałe niejasności jest liczba budynków w planowanej inwestycji. W ocenie NSA kwestia ta musi zostać rozstrzygnięta przez organ pierwszoinstancyjny, który musi uzasadnić zajęte stanowisko. Odnośnie zarzutu skarżącej co do pozbawienia jej możliwości zapoznania się z aktami sprawy podnieść należy, że był to zarzut zasadny w odwołaniu i został przez Wojewodę uwzględniony. Natomiast skarżąca z pewnością miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków i oświadczeń w postępowaniu drugoinstancyjnym. Możliwość taką będzie również miała w ponownie prowadzonym postępowaniu przed Starostą T., przy czym prawo to umożliwia jej również składanie wniosków co do kwestii, które w ocenie skarżącej, nie zostały zauważone przez organ odwoławczy. W nawiązaniu do podnoszonej na rozprawie kwestii nieruchomości sąsiednich, które według skarżącej niszczone są przez pojazdy budowlane wyjaśnić trzeba, że kwestia ta została dostrzeżona przez Wojewodę, który na stronie 9 decyzji nakazał Staroście wyjaśnić, czy wobec bezpośredniego sąsiedztwa skarpy, wystarczająca będzie dla zrealizowania inwestycji wyłącznie droga publiczna. Zresztą, jak wspomniano, skarżąca będzie mogła podnosić to w prowadzonym na nowo postępowaniu przed organami administracji architektoniczna –budowlanej. Odnosząc się zaś do żądania stwierdzenia nieważności decyzji należy wyjaśnić, że podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawiera art. 156 kpa. Skarżąca nie wskazał, która konkretnie z przesłanek stwierdzenia nieważności miałaby zaistnieć w niniejszej sprawie. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy doszedł jednak do przekonania, że w sprawie żadna z przesłanek z art. 156 kpa nie zaistniała. W szczególności trudno mówić o przyczynie nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który ma charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Należy wyraźnie podkreślić, żer przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (por. wyrok NSA z dna 4 stycznia 2022 r., I OSK 2718/19, LEX 3308174). Takiego przepisu Sąd w niniejszej sprawie się nie dopatrzył. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.