II SA/Wr 2244/03

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant: apl. prok. Katarzyna Książek- Tomkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności nie zabudowanych działek gruntu rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz M. B. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta W., na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. z 1998 r., Dz. U. Nr 7, poz. 25 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o nieodpłatnym przyznaniu M. B. własności nie zabudowanych działek gruntu rolnego nr [...] o pow. 0.1587 ha i nr [...] o pow. 0.0243 ha, położonych w obrębie K., w gminie W . W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniosła o jej zmianę poprzez nieodpłatne przyznanie jej działki gruntu rolnego nr [...] o pow. 0.1700 ha i ponowne dokonanie rozgraniczenia działek oraz ustalenie granic pomiędzy jej działką a sąsiednią działką R. S . M. B. wskazała, iż decyzją z dnia [...]r. wydaną przez Naczelnika Gminy W. przejęto od niej nieodpłatnie na rzecz Państwa gospodarstwo rolne o pow. 5.38 ha, przekazując jej budynki na działce nr [...] o pow. 0.09 ha oraz wydzielono jej działkę gruntu rolnego o pow. 0.17 ha w działce nr [...] do bezpłatnego użytkowania. Dodała, iż Starosta W. bez rozgraniczenia działek wydał skarżoną decyzję o "zwrocie działki nr [...]" jednak o pomniejszonej powierzchni (0.1587 ha), co było związane z określeniem innego niż dotychczas przebiegu granic (zmiana znaków granicznych) między jej działką a sąsiednią działką R. S . Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy w/w decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż organ I instancji określił w decyzji powierzchnię działki nr [...] na podstawie posiadanej dokumentacji geodezyjnej (wypisu z rejestru gruntów, wykazu zmian danych ewidencyjnych, protokołu z czynności ustalenia granic nieruchomości oraz protokołu granicznego). Dodało, iż z dokumentów geodezyjnych wynika, iż zmiana powierzchni działki nr [...] była skutkiem ustalenia granic na nieruchomości i w aktualnym wypisie z rejestru gruntów powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 0.1518 ha. Konkludując organ podniósł, iż skoro wnioskodawczyni nie dysponuje żadnymi dowodami, którymi mogłaby skutecznie podważyć znajdującą się w aktach dokumentację geodezyjną, a z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 0.1587 ha, decyzja organu I instancji uznać należy za prawidłową. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu M. B. powtórzyła żądania zawarte w odwołaniu i podniosła, iż granice przedmiotowych działek zostały ustalane przez biegłego sądowego inż. M. M. w trakcie postępowania o zniesienie współwłasności parceli siedliskowej o numerach [...],[...] i [...] zakończonego wydaniem przez Sąd Powiatowy w W. postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) przyznającego M. B. parcelę nr [...] o pow. 0.2809 ha (powstałej z parceli nr [...] i [...]), później oznaczonej numerem [...], a w [...] roku podzielonej na działki nr [...],[...] i [...]. Skarżąca wskazała, iż zmiana powierzchni działki nr [...] ustalona w trakcie postępowania przeprowadzonego w roku [...] oraz w roku [...] na 0.1700 ha, nastąpiła w dniu [...]r. i była następstwem przeprowadzonego w roku [...] i w [...] r. postępowania w przedmiocie ustalenia granic, którego skarżąca nie zaakceptowała w związku z przestawieniem znaków granicznych. Dodała, iż sąsiad R. S. złożył oświadczenie, w którym zaprzecza podpisom w protokołach ustalenia granic z [...]r. oraz z [...] r. i akceptuje wcześniej ustaloną granicę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentowało jedynie, iż organ I instancji orzekając o nieodpłatnym przyznaniu wnioskodawczyni działek gruntu na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, odnośnie wielkości tych działek był związany aktualnymi dokumentami geodezyjnymi zgodnie z którymi działka nr [...] ma powierzchnię 0.1518 ha. Organ podniósł, iż postępowanie przed organem I instancji zainicjowane zostało wnioskiem o "zwrot działki dożywotniej na własność", więc w gestii organu prowadzącego to postępowania nie leżało dokonywanie rozgraniczenia działek. Dodało, iż rozgraniczenie nieruchomości odbywa się w trybie określonym w art. 29-39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2000 r., Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), w tym- w przypadkach o których mowa w art. 34 tej ustawy sprawy o rozgraniczenie mogą też być przedmiotem postępowań sądowych (art. 153 k.c.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" u.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. W sprawie niesporne jest, iż Naczelnik Gminy W. ostateczną decyzją z [...] r., na podstawie art. 51, art. 56, art. 57, art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268 ze zm.), przejął nieodpłatnie od skarżącej na własność Państwa jej gospodarstwo rolne o pow. [...]ha bez budynków w granicy działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...] (dla których prowadzona była księga wieczysta nr KW [...]), położone we wsi K . Zgodnie z pkt 2 w/w decyzji z przekazywanego gospodarstwa zostały wyłączone budynki, które znajdowały się na działce Nr [...] o pow. 0.09 ha oraz stosownie do zapisów zawartych w pkt 3 decyzji do bezpłatnego użytkowania zostało skarżącej wydzielona działka gruntu rolnego o pow. 0.17 ha w działce nr [...]. Z lektury akt administracyjnych wynika także, iż dane ewidencyjne działek (m.in. powierzchnia działki nr [...]– 0.17 ha) przejętych przez Państwo na mocy w/w decyzji określone zostały zgodnie z treścią Wykazu zmian gruntowych sporządzonych na dzień [...]r. Podstawą dokonania wpisu w Wykazie zmian gruntowych w/w działek były zmiany będące następstwem podziału działki nr [...], poprzedzone ustaleniami poczynionymi w trakcie postępowania rozgraniczeniowego (zlecenie nr [...]), zakończonego sporządzeniem w dniu [...] r. przez geodetów K. N. i J. M. Protokołu ustalenia granic. W trakcie postępowania przeprowadzonego na przełomie roku [...]/[...] w przedmiocie podziału działki nr [...] (stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa- [...] i R. S.), sąsiadującej z działkami nr [...] i [...], w Protokole granicznym ustalono odmienny przebieg granicy pomiędzy w/w działkami. Skarżąca nie zgodziła z poczynionymi wówczas ustaleniami geodety K. M., odmawiając złożenia podpisu na protokole. W dniu [...]r. skarżąca wniosła do Starosty W. podanie o "zwrot działki nr [...] i [...]". Po przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia granic i powierzchni działek nr [...] i [...] przez geodetę K. M., z którymi skarżąca się nie zgodziła i odmówiła podpisu na stosownym protokole, dokonano w dniu [...]r. zgłoszenia do Wykazu zmian danych ewidencyjnych zmian dotyczących powierzchni działki nr [...]i [...]. Wpisu dotyczącego zmiany powierzchni działki nr [...] z pow. 0.1700 ha na 0.1587 ha i działki nr [...] z pow. 0.200 ha na 0.243 ha dokonano [...]r. Starosta W. już po trzech dniach od powyższego wpisu, bo w dniu [...] r. wydał decyzję opisaną w części wstępnej uzasadnienia, przyznającą skarżącej m.in. nieodpłatnie działkę gruntu rolnego nr [...] o pow. 0.1587 ha. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, z którego wynika, iż osobie której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia problemu do jakiej faktycznie działki gruntu (powierzchnia, przebieg granic) skarżąca posiadała prawo użytkowania z tytułu przekazania swojego gospodarstwa rolnego Państwu. Rozstrzygniecie tej kwestii jest istotne z tej przyczyny, że działka gruntu przyznawana nieodpłatnie na podstawie art. 118 ust.1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, musi być tą samą działką, która została przydzielona rolnikowi w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu. Stosownie do treści art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady nie dostrzegając wad, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji i jednocześnie sam dopuścił się naruszeń prawa. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Art. 81 k.p.a. stanowi zaś, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego i nie zapoznał strony z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten nie wykazał, iż podjął działania w celu wyjaśnienia powstałej rozbieżności w powierzchni działki nr [...], w tym pomimo posiadanej dokumentacji zaakceptował nieprawidłowości jakich dopuszczono się w trakcie postępowania ustalającego odmienny przebieg granicy działek od tej wyznaczonej w roku [...] i w roku [...]. Nieprawidłowości te polegały m.in. na tym, iż pomimo, że skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami przyjętymi przez geodetę (odmawiając podpisania protokołu granicznego), fakt ten został zupełnie zignorowany zarówno przez prowadzącego postępowania geodetę jak i organ sprawującym kontrolę nad tymi postępowaniami (w dokumentacji postępowania wszczętego w [...] r. znalazła się jedynie sporządzona już po wniesieniu skargi do Sądu ([...]r.) notatka służbowa st. geodety K. M. wyjaśniająca brak podpisu skarżącej w protokole). Powyższe zaniechania uniemożliwiły skarżącej wszczęcie procedur weryfikacyjnych poczynionych przez geodetę ustaleń dotyczących przebiegu granic, które to ustalenia mogły mieć wpływ na wielkość powierzchni przedmiotowej działki nr [...]. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również fakt, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia granic działek [...] oraz [...] (którego konsekwencją była dokonana zmiana powierzchni w/w działek) zostało wszczęte dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie jej nieodpłatnie na własność tych działek na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Rozpoznając na nowo niniejszą sprawę organ administracyjny winien rozpatrzyć wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Obowiązkiem organu będzie przede wszystkim ustalenie faktycznych danych dotyczących przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] oddanej skarżącej decyzją z [...]r. do bezpłatnego użytkowania. Na marginesie należy wskazać, iż żądanie skarżącej dotyczące dokonania rozgraniczenia spornych działek wykracza poza ustawowy zakres kognicji przyznanej sądowi administracyjnemu. Dokonuje on jedynie oceny legalności decyzji organów administracji, nie posiadając kompetencji do zastępowania tych organów w zakresie działalności administracji i ze względu na charakter swoich orzeczeń nie może on wydawać wyroków zasądzających, ustalających lub kształtujących prawo Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.