II SA/Wr 2247/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 sierpnia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2003 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. K., Samorządowe Kolegium w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 1 lipca 2003 r., Nr [...], w której organ pierwszej instancji odmówił stronie wydania zezwolenia na sprzedaż - do spożycia poza miejscem sprzedaży - napojów alkoholowych do 4,5 % alkoholu oraz piwa, w placówce handlowej przy ul. G. A. [...] w L. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy - po opisaniu pierwszoinstancyjnego postępowania i przytoczeniu zarzutów odwołującego się - przywołał brzmienie art. 18 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1082 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst - Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), stwierdzając, iż strona nie przedłożyła pisemnej zgody, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 tej ustawy, co uzasadniało odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie siedmiu właścicieli lokali mieszkalnych usytuowanych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, w którym funkcjonuje placówka handlowa A. K., którzy nie wyrażają zgody na funkcjonowanie w tym budynku punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Organ drugiej instancji wywodził, że w rozpatrywanej sprawie adresatem normy z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy przeciwalkoholowej są wszyscy właściciele budynku wielorodzinnego przy ul. G. A. [...] w L., skoro właściciele poszczególnych lokali nie utworzyli jeszcze wspólnoty mieszkaniowej. W stosunkach zewnętrznych każdy z nich ma więc prawo występować jako podmiot własności. Podkreślono też, że analizowany przepis ma na celu ochronę lokatorów lokali mieszkalnych przed ewentualnymi negatywnymi skutkami usytuowania w budynku mieszkalnym punktu sprzedaży napojów alkoholowych. A. K. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu takiego żądania skarżący podniósł, iż nabył od Gminy L. lokal użytkowy przy ul. G. A. [...], w którym była już prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych. Miał więc prawo oczekiwać od demokratycznego państwa prawa, że raz ustalone zasady działalności sklepu nie zostaną zmienione. Zarzucił dalej, iż przepis art. 18 - po jego nowelizacji - narusza zasady demokratycznego państwa prawa, co - w ocenie strony - wynika przede wszystkim z faktu pozbawienia organów administracji uprawnień decyzyjnych, skoro wydanie zezwolenia zostało uzależnione od woli innych podmiotów. Rozwiązanie takie godzi ponadto w zasadę równości obywateli (w tym przedsiębiorców) wobec prawa, ponieważ w zależności od sytuacji trzeba uzyskać zgodę mniejszej lub większej liczby osób. W skardze zarzucono ponadto: bezzasadne odwołanie się przez organ drugiej instancji do zasady ochrony lokatorów, skoro przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy przeciwalkoholowej nie nawiązuje do tej kategorii podmiotów; nieuzasadnioną, rozszerzającą wykładnię przywołanego przepisu, w którym mowa o właścicielu (w liczbie pojedynczej), a nie o właścicielach czy współwłaścicielach; wadliwe przyznanie mieszkańcom budynku przy ul. G. A. [...] przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanych decyzji; nieustalenie, czy wszystkie osoby, które podpisały pismo odmawiające wyrażenia zgody na funkcjonowanie w budynku sklepu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych, są w istocie właścicielami lokali mieszkalnych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.s.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonych aktów sąd rozstrzyga co prawda w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.). Ta ostatnia konstatacja ma bardzo istotne znaczenie w rozpoznawanym przypadku, ponieważ zaskarżoną decyzję organu odwoławczego należało wyeliminować z obrotu prawnego, z innych jednak przyczyn niż te, które zostały przywołane w skardze. Zdaniem Sądu, organy administracji ustaliły prawidłowo okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia i zastosowały właściwie interpretowane przepisy prawne. W szczególności, należy w pełni podzielić stanowisko organów co do tego, że po myśli art. 18 ustawy z dnia 26 października 1082 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst - Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.) prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych jest uzależnione od uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1, co z kolei uzależnione jest od spełnienia wszystkich wymogów ustawowych, zwłaszcza tych, które zostały określone w dalszej części art. 18. Trafnie też oceniły oba organy, że kluczowe znaczenie w sprawie miało niespełnienie przesłanki wymienionej w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy przeciwalkoholowej. Przepis ten uzależnia mianowicie możliwość wydania zezwolenia od przedstawienia przez wnioskodawcę pisemnej zgody właściciela budynku, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży miałby być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie). Wymagana jest zatem - alternatywnie - zgoda jednego z trzech podmiotów: właściciela budynku, zarządcy tego budynku lub administratora budynku. Ze zgromadzonej dokumentacji sprawy (akty notarialne o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokali) wynika, że wszystkie lokale znajdujące się w budynku przy ul. G. A. [...] w L. stanowią przedmiot odrębnej własności, w tym każdy z siedmiu lokali mieszkalnych stanowi odrębną własność jednej z osób, które podpisały pismo odmawiające zgody na funkcjonowanie w budynku placówki handlowej sprzedającej alkohol, a ósmy lokal (użytkowy) stanowi własność skarżącego. Skoro tak, prawidłowo przyjęły organy, że właścicielami wspólnej nieruchomości są wszyscy właściciele poszczególnych lokali (także zatem skarżący). Wniosek taki znajduje bowiem pełne oparcie w treści art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (jednolity tekst - Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), który traktuje o udziałach (i ich wielkości) przysługujących każdemu właścicielowi odrębnego lokalu we wspólnej nieruchomości. Właściciele lokali (a współwłaściciele wspólnej nieruchomości) tworzą przy tym z mocy samego prawa wspólnotę mieszkaniową, o czym przesądza art. 6 ustawy o własności lokali. W tym zatem zakresie można jedynie zakwestionować twierdzenie organów jakoby właściciele nie utworzyli wspólnoty mieszkaniowej. Podkreślić natomiast wypada, że zgodnie z art. 20 tej samej ustawy, właściciele lokali są zobowiązani do podjęcia uchwały o wyborze jednoosobowego lub wieloosobowego zarządu, ponieważ liczba wyodrębnionych lokali jest w tym przypadku większa niż siedem. Niewykonanie tego obowiązku skutkować jednak może jedynie wystąpieniem do sądu w celu ustanowienia zarządcy tymczasowego w trybie art. 26 ustawy o własności lokali. Do czasu ustanowienia takiego zarządcy, który mógłby także uzyskać kompetencję do wyrażenia zgody, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy przeciwalkoholowej, uprawnienie do jej wyrażania przysługuje - co słusznie zauważyły organy administracji - do właścicieli wszystkich odrębnych lokali jako współwłaścicieli całej nieruchomości wspólnej. Godzi się przy tym podkreślić, że - wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego - użycie w ostatnio przywołanym przepisie określenia "właściciel" (w liczbie pojedynczej) nie przesądza wcale o niedopuszczalności kwalifikowania do tego pojęcia większej liczby podmiotów. Trafnie bowiem zinterpretowały ten zwrot normatywny organy przyjmując, że chodzi o wszystkie osoby, którym przysługuje przymiot właściciela. W wypadku współwłasności przymiot ten przysługuje zaś niewątpliwie każdemu ze współwłaścicieli. Mimo niezasadności zarzutów skarżącego, drugoinstancyjnego orzeczenia nie można było utrzymać w obrocie prawnym. Rozpatrując odwołanie A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeoczyło, że dokumentacja sprawy zawiera aż dwie pierwszoinstancyjne decyzje wydane w załatwieniu wniosku strony: pierwsza, oznaczona datą 10 kwietnia 2003 r., o identycznym numerze co druga, z dnia 1 lipca 2003 r., zaskarżona do NSA. Trudno przyjąć, że dokument z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest tylko projektem późniejszej decyzji z dnia 1 lipca 2003 r., różniącym się tym od aktu późniejszego, iż powołano się w nim jedynie ogólnikowo na pismo podpisane przez wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych, podczas gdy w decyzji późniejszej zostali oni już wymienieni imiennie. Przeciwko potraktowaniu dokumentu z dnia 10 kwietnia 2003 r. jako projektu rozstrzygnięcia przemawia to, że został on opatrzony podpisem Dyrektora Wydziału Gospodarki i Promocji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta (identycznie, jak w przypadku decyzji z dnia 1 lipca 2003 r.), a także widniejący na tym dokumencie podpis strony (identyczny z podpisem figurującym na skardze do NSA) oraz odręczny dopisek zawierający datę: "15.04.2003", co sugeruje, że dokument ten został wprowadzony do obrotu. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane wyjaśnić tę okoliczność, choćby w celu stwierdzenia (lub wykluczenia) uchybienia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiącego wszak podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.s.a. Punkt II wyroku uwzględnia dyspozycje art. 152 p.s.a.