II SA/Wr 225/19

Dnia 25 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi oddala skargę w całości. Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D. (dalej "wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania E. i J. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] (znak: [...]) uchylającą decyzję Starosty L. z [...] (nr [...]) udzielającą E. i J. M. (dalej jako "skarżący") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi, w tym: wewnętrzną linią zasilającą, instalacją gazu, instalacją kanalizacji sanitarnej na zewnątrz budynku oraz budowę zjazdu na działce nr [...], obręb [...] w L. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wojewody materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 36a ust. 2 ustawy z 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) – dalej jako "pb". Z powołanego przepisu wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Wojewoda zauważył przy tym, że ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] (znak: [...]) nałożono na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wynikającego z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb nr [...] w L. W takich okolicznościach – zdaniem wojewody – obowiązkiem organu pierwszej instancji było uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (decyzja związana). Odnosząc się do zarzutów odwołania wojewoda zaznaczył, że w postępowaniu w przedmiocie uchylenia decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 pb nie jest on uprawniony do badania słuszności, czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ architektoniczno-budowlany jest w powyższym zakresie związany treścią decyzji nadzorczej i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. W konsekwencji wojewoda uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową i utrzymał ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismami z 12 VI 2019 r. i z 18 VI 2019 r., zarzucono decyzjom obu instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa oraz naruszenie art. 36a ust. 2 pb, poprzez uznanie odstępstw od zatwierdzanego projektu budowlanego za istotne oraz uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego, mimo że organ nadzoru budowlanego nie zakończył postepowania legalizacyjnego. Wniesiono przy tym o uchylenie decyzji wojewody, decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że uchylenie pozwolenia budowlanego przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany powoduje, że realizacja inwestycji znajdzie się w swoistej próżni prawnej, jakby nigdy nie była objęta żadnym aktem administracyjnym. W konsekwencji status inwestycji zrównany zostanie z klasyczną, czystą postacią samowoli budowlanej. Uchylenie pozwolenia budowlanego powinno nastąpić dopiero po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji z art. 51 ust. 4 i 5 pb, a więc decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, ewentualnie decyzji restytucyjnej. Zdaniem skarżącego organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania z art. 36a ust. 2 pb ma też obowiązek zweryfikować, czy w sprawie w ogóle zachodzi kluczowa kategoria istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia budowlanego i które konkretnie nieprawidłowości pod tę kategorię podpadają. Wynika to z zasad ogólnych określonych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 i art. 12 § 1 kpa, które mają pierwszeństwo w przypadku kolizji z określoną w art. 16 § 1 kpa zasadą związania ostateczną decyzją. Ustalenia dotyczące charakteru odstępstw powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji z art. 36a ust. 2 pb. W skardze zwrócono uwagę, że taki wniosek wypływa m.in. z kompetencji organów architektoniczno-budowlanych do inicjowania nadzwyczajnych postępowań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów nadzoru budowlanego. W dalszej części skargi zawarto polemikę z ocenami przyjętymi przez organ nadzoru budowlanego dotyczącymi istotności odstępstw od pozwolenia budowlanego. Wyjaśniono w szczególności, że zmiana pomieszczenia garażu na funkcję mieszkaniową była przedmiotem decyzji Starosty L. z [...] (nr [...]) w sprawie zmiany pierwotnego pozwolenia budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów budynku, tj. kubatury budynku. Z kolei rzekomo brakujące miejsce postojowe w pełni realizuje utwardzony plac znajdujący się bezpośrednio przed wejściem do budynku. Także zwiększenie powierzchni tarasu nie stanowi według skarżącego istotnego odstępstwa od projektu, bowiem utwardzenie terenu nie wymaga jakiejkolwiek zgody administracyjnej (pozwolenia budowlanego albo zgłoszenia). W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 36a ust. 2 pb, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołane przepisy nie rodzą istotniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z nich jednoznacznie, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest uchylenie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego wyda decyzję nakazującą sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Pozostawanie w systemie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wykluczałoby bowiem pod względem prawnym jak i logicznym możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z art. 51 ust. 4 lub 5 pb kończącej postępowanie nadzorcze. Dopóki obowiązuje decyzja udzielająca pozwolenia budowlanego organ nadzoru nie mógłby wydać decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, ewentualnie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z tych względów nie można podzielić argumentu skargi wskazującego na dopuszczalność uchylenia pozwolenia budowlanego dopiero po zakończeniu postępowania nadzorczego. Jest wprost przeciwnie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla pozwolenie budowlane właśnie po to, by organowi nadzoru umożliwić zakończenie postępowania nadzorczego. Dopóki nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 pb, tak długo nadzór budowlany nie może zatwierdzić projektu zamiennego (tak też np. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 III 2019 r., II SA/Wr 8/19, publ. CBOSA). Niezasadne są również obawy skarżącego, że uchylenie pozwolenia budowlanego przed zakończeniem postępowania nadzorczego spowoduje powstanie klasycznej samowoli, o której stanowi art. 48 pb. Wydanie przez organ nadzoru decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego świadczy bowiem jednoznacznie, że legalizowana inwestycja realizowana była uprzednio na podstawie pozwolenia budowlanego. Nie można zgodzić się także z twierdzeniem skargi, jakoby w postępowaniu z art. 36a ust. 2 pb organ architektoniczno-budowlany zobowiązany był do samodzielnej oceny, czy konkretna inwestycja dotknięta jest istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z treści art. 36a ust. 2 pb wynika jednoznacznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję określoną w tym przepisie, jest obowiązany jedynie do stwierdzenia, czy inwestycja, na której realizację udzielono pozwolenia na budowę, została objęta ostateczną decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, czyli ostateczną decyzją zobowiązującą do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (zob. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz, praca zbior. pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, komentarz do art. 36a pb). Rację mają zatem organy obu instancji stwierdzając, że uchylenie decyzji w przedmiocie pozwolenia budowlanego następuje w przypadku wydania ostatecznej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 i tylko to stanowi przedmiot ustaleń w postępowaniu z art. 36a ust. 2 pb. Innymi słowy organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu z art. 36a ust. 2 pb nie mogą weryfikować ocen wyrażonych przez organ nadzoru budowlanego w ostatecznej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, co było zresztą wyraźnie podkreślane w orzecznictwie sądowym (zob. np.: wyrok NSA z 7 IX 2017 r., sygn. II OSK 2161/16, publ. CBOSA). Przyjęcie bowiem przez organ ustaleń kwestionujących zasadność ostatecznej decyzji prowadziłoby pośrednio do podważenia zasady ochrony trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Nietrafnie przy tym w skardze powołano się na kolizję pomiędzy zasadą określoną w art. 16 § 1 kpa a pozostałymi zasadami z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 i art. 12 § 1 kpa, którym – w ocenie skarżącego – należy przyznać pierwszeństwo. Takiej kolizji Sąd nie dostrzega. Organy prawidłowo zastosowały art. 36a ust. 2 pb i dokonały ustaleń zgodnych z rzeczywistością w zakresie istotnych elementów stanu faktycznego określonych w art. 36a ust. 2 pb. Organy nie naruszyły więc art. 6 i art. 7 kpa, a w konsekwencji nie mogły też naruszyć art. 8 § 1, art. 9, art. 11 i art. 12 § 1 kpa. Jeśli zaś skarżący nie podzielał ocen zawartych w decyzji organu nadzoru wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, to należało kwestionować tę właśnie decyzję. Spóźnione jest zaś podnoszenie argumentów zmierzających do wykazania, że odstępstwa od pozwolenia budowlanego nie mają charakteru istotnego, bądź też w ogóle nie są odstępstwami, dopiero na etapie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 36a ust. 2 pb. Organ wydający decyzję z art. 36a ust. 2 pb nie może bowiem tych kwestii ocenić odmiennie niż wynikałoby to z oceny zawartej w ostatecznej decyzji nadzorczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Tym samym niezasadne jest oczekiwanie, by organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonywał samodzielnych ustaleń w tej materii. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.).