II SA/Wr 2256/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Halina Kremis, Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Nadleśnictwa L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku położonego w D. G. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 66 pkt 1 i art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm./ po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w miejscowości D. G. [...] nakazał właścicielowi obiektu Nadleśnictwu L.: 1.usunięcie następujących nieprawidłowości, występujących w stanie technicznym przedmiotowego budynku: - liczne pęknięcia w konstrukcji ścian zewnętrznych, - rozluźnione pokrycie dachowe wykonane z dachówki ceramicznej, - pęknięcia konstrukcji nadproży okiennych w części środkowej - ściany szczytowe, na wysokości poddasza, wybrzuszone, - miejscami zmurszały tynk i cegły na ścianach zewnętrznych, - znaczne ugięcie elementów konstrukcji więźby dachowej -krokwi, - nadmiernie ugięta podłoga na poddaszu, - widoczna krzywizna sufitu w sieni, 2. przeprowadzenie kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu budowlanego oraz estetyki obiektu, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz przedłożenie jej wyników w tut. organie. Wskazano również, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane z zachowaniem przepisów budowlanych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Zakres robót budowlanych winien uwzględniać również wnioski i zalecenia wynikające z przeprowadzonej kontroli, określonej w pkt. 2 niniejszej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w czasie oględzin dokonanych w dniu [...], w obecności przedstawiciela właściciela przedmiotowego budynku, stwierdzono, że w jego stanie technicznym występują nieprawidłowości, których zakres ujęto w spisanym na tą okoliczność protokole. Występujące nieprawidłowości to. - liczne pęknięcia w konstrukcji ścian zewnętrznych. - rozluźnione pokrycie dachowe wykonane z dachówki ceramicznej, - pęknięcia konstrukcji nadproży okiennych w części środkowej, - ściany szczytowe, na wysokości poddasza, wybrzuszone, - miejscami zmurszały tynk i cegła na ścianach zewnętrznych. - znaczne ugięcie elementów konstrukcji więźby dachowej-krokwi, - nadmiernie ugięta podłoga na poddaszu, - widoczna krzywizna sufitu w sieni. Ponadto w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego w dniu [...], przedstawiciel właściciela budynku, przedłożył do kontroli książkę obiektu budowlanego nr [...], założoną dla w/w budynku, z której treści dokonanych zapisów wynika, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest dostateczny. W protokole nr [...] z dnia [...], z przeprowadzonego przeglądu okresowego budynku, istnieje zapis zalecający wykonanie remontu pokrycia dachowego oraz wykonanie remontu kapitalnego budynku. Badane w dniu [...]przewody kominowe, nie wykazały nieprawidłowości w ich funkcjonowaniu. Kontrolę przeprowadził mistrz kominiarski M. F., nr upr. [...]. Przedłożono również protokół nr [...]z dnia [...], z dokonanych pomiarów rezystancji izolacji oraz ochrony przeciwporażeniowej instalacji, z wynikiem dobrym. Pomiary przeprowadził Z. S. legitymujący się upr. nr [...]. W trakcie przeprowadzonych oględzin przedmiotowy budynek był użytkowany. Wobec powyższych ustaleń stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym i na podstawie art.66 pkt 1 i art. 62 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane orzeczono jak w rozstrzygnięciu. Odwołanie od w/w decyzji wniosło Nadleśnictwo L. domagając się zawieszenia nakazu nałożonego powyższą decyzją. Wskazano, iż budynek mieszkalny, którego dotyczy powyższa decyzja, jest budynkiem stuletnim, stąd wymaga remontu, ale jego stan techniczny nie zagraża bezpieczeństwu. Szczupłość środków finansowych zmusza stronę do załatwienia remontów najpilniejszych i usuwania ewentualnych awarii. Z tych względów przedmiotowy budynek nie jest przewidziany w planie remontów w 2001 r. Ponadto strona poinformowała, że budynek wraz z budynkami gospodarczymi przewidziany jest do sprzedaży obecnemu lokatorowi w roku 2001. Decyzją z dnia [...]nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w decyzji organu I instancji zarówno pod względem merytorycznym, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Art. 66 Prawa budowlanego, będący podstawą prawną decyzji, obliguje bezwzględnie organ do przeciwdziałania stwierdzonym zaniedbaniom w stanie technicznym obiektów budowlanych poprzez wydanie rozstrzygnięcia nakazującego właścicielom takich obiektów usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie zgromadzone w postępowaniu I instancji dowody wskazują jednoznacznie na naruszenie przez właściciela budynku - Nadleśnictwo L. - przepisu art. 61 Prawa budowlanego poprzez zaniedbanie obowiązków polegających na utrzymywaniu obiektu w należytym etanie technicznym i estetycznym. Stąd też konieczne było zastosowanie sankcji z art. 66 Prawa budowlanego. Ponadto wskazano, że przesłanką zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, zdaniem organu, nie jest brak stwarzania przez przedmiotowy budynek zagrożenia dla bezpieczeństwa, a nieodpowiedni stan techniczny obiektu. Celem zaś rozstrzygnięcia jest niedopuszczenie do wystąpienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Wniosek o zawieszenie wykonania obowiązków wynikających z decyzji organu I instancji został uznany przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. za bezpodstawny, ponieważ obowiązujące przepisy prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego, którymi kierują się organy nadzoru budowlanego przy wydawaniu rozstrzygnięć, nie znają takiej instytucji. Na charakter rozstrzygnięcia w/w organów nie mają wpływu również jak podkreślono ani stan finansowy zobowiązanego, ani planowana sprzedaż obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Nadleśnictwo L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Strona podniosła, że pomimo niezadowalającego stanu technicznego budynku położonego w miejscowości D. G. nr [...], w związku z którym zastała zobowiązana do usunięcia zagrożenia spowodowanego złym stanem technicznym przedmiotowego budynku, to jednak nie zagraża on osobom trzecim. Ponadto Nadleśnictwo L. wskazało, iż nie dysponuje środkami finansowymi na przeprowadzenie remontu, który w przypadku przeznaczenia przedmiotowego obiektu na sprzedaż był by bezcelowym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonanie remontu, jak stwierdza strona skarżąca, uniemożliwiłoby wytypowanie budynku do sprzedaży, w konsekwencji jego zbycie obecnemu najemcy. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie zaś do zapisu art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 2 pkt 1 cyt. ustawy/. Badając legalność zaskarżonych decyzji, Sąd administracyjny czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm./ zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą. Zgodnie z art. 61 cytowanej ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Według art. 62 ust. 1 ustawy obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę: 1) okresowej kontroli, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności: a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, b) instalacji urządzeń służących ochronie środowiska, c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych /dymowych, spalinowych i wentylacyjnych/, 2) okresowej kontroli, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu budowlanego, estetyki obiektu oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Obowiązek kontroli, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a), nie obejmuje właścicieli i zarządców budynków indywidualnego budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego i letniskowego oraz obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1./art. 62 ust. 2/. Właściwy organ może - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. 1, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części /art. 62 ust. 3/. Z kolei art. 66 ustawy określa, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3) jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające po przeprowadzeniu oględzin budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości D. G. [...] przyjęły, iż jest on w nieodpowiednim stanie technicznym i w efekcie zastosowały konstrukcję prawną z art. 66 pkt 1 ustawy nakazując usunięcie wskazanych nieprawidłowości oraz zobowiązując jednocześnie właściciela tego budynku w trybie art. 62 ust. 3 ustawy do przeprowadzenia kontroli tegoż obiektu polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu w tym jego estetyki, bezpieczeństwa i higieny pracy co miałoby również konsekwencję w zakresie wykonywanych robót budowlanych. Ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego nie można się zgodzić. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie administracyjnym użyte w art. 66 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym, a brak zdefiniowania w samej ustawie co stanowi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego wymaga rozważenia w jakich przypadkach w rozumieniu tego przepisu należy odnieść do obiektów budowlanych kryterium nieodpowiedniości jako przesłankę dla stosowania rygorów wynikających z art. 66 in fine tej ustawy. Z przepisu tego wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami. Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie nieodpowiedni stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów. Inaczej to ujmując organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjmując, iż obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym nie wykazały wymagania jakie przepisy narusza ujawniony stan budynku strony skarżącej. Tym samym oznacza to, że wydając decyzję organy działały z obrazą wymienionego art. 66 pkt 1 ustawy a uchybienie temu przepisowi pozostaje w związku z rozstrzygnięciem sprawy i powoduje uchylenie decyzji obu instancji. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż w zaskarżonych decyzjach nałożono na skarżącego także obowiązek z art. 62 ust. 3 ustawy. Zacytowany wyżej przepis art. 62 ust. 3 ustawy upoważnia wprawdzie właściwy organ do zażądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu a także przeprowadzenia w każdym terminie kontroli sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu, jednakże jest to przepis o charakterze procesowym. Przepisy kpa a w szczególności art. 77 § 1 kpa zasadniczo ciężar udowodnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nakładają na organ administracji. Natomiast art. 62 ust. 3 ustawy umożliwia przerzucanie przez organ obowiązku przedstawienia stosownego materiału /w niniejszej sprawie przeprowadzenia kontroli stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu w tym jego estetyki/ na stronę. Zatem organ może żądać przedstawienia w w/w trybie ekspertyzy czy też przeprowadzenia kontroli stanu sprawności technicznej lecz winien to uczynić postanowieniem wydanym w toku postępowania dowodowego a nie decyzją administracyjną, której istotą jest zasadniczo rozstrzygnięcie sprawy w znaczeniu materialno-prawnym. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organy skonkretyzowały obowiązek z art. 62 ust. 3 ustawy w decyzji, którą przede wszystkim zobowiązano skarżącego do wykonania określonych prac /usunięcia wskazanych w decyzji nieprawidłowości/ uzależniając zakres robót budowlanych od ustaleń tej kontroli. Tym samym wadliwe jest orzeczenie o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej i wartości całego obiektu budowlanego oraz jego estetyki z jednoczesnym zobowiązaniem do wykonania wyżej określonych robót budowlanych tj. przed przeprowadzeniem w/w postępowania dowodowego i określeniem czy faktycznie sprawność techniczna obiektu i jego wartość użytkowa uzasadnia nakazanie wykonania obowiązków z art. 66 ustawy. Dotąd powiedziane nakazywało uwzględnić wniesioną skargę aczkolwiek uczyniono to nie z powodów w niej wskazanych. Wobec naruszenia przez organy orzekające wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Orzekając w trybie art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – z uwagi na charakter zaskarżonych decyzji postanowiono orzec, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na fakt, iż skarżący był zwolniony z ich ponoszenia.