II SA/Wr 226/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 grudnia 2005 r. Nr [...] w sprawie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego zabudowanej części korytarza I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej 500 zł kosztów postępowania przed sądem administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia 2 grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz.2016), i art. 104 kpa oraz art. 4 ust.1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na W. S. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego zabudowanej części wspólnego korytarza w budynku mieszkalnym przy al. K. [...] we W. oraz obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego lokalu mieszkalnego położonego na piętrze budynku, użytkowanego obecnie jako hotel robotniczy. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor W. S., zrealizował w sposób samowolny roboty budowlane polegające na zabudowie części korytarza, stanowiącego współwłasność, rozbudowując w ten sposób własny lokal mieszkalny. Inwestor zmienił również sposób użytkowania swojego lokalu mieszkalnego, poprzez wybudowanie nowych ścianek działowych i użytkowanie tego lokalu jako hotel robotniczy. Organ pierwszej instancji wydał decyzję którą nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30 września 2004 r. Ta decyzja stała się ostateczna. Termin w niej określony upłynął bezskutecznie, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nakazał doprowadzenie do stanu poprzedniego zabudowanej części korytarza oraz lokalu mieszkalnego na pierwszym piętrze, w budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] we W. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez W. S., który wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania. W odwołaniu strona zarzuciła, iż decyzja została podjęta na podstawie sfałszowanych dowodów a nadto na podstawie nieprawdziwych zarzutów J. i Z. K., którzy w okresie 2003 r. i 2004 r. zabudowywali potajemnie części wspólne budynku bez zgody odwołującego się, a także władz nadzoru budowlanego i wydziału architektury oraz bez odpowiednich ekspertyz. Decyzją Nr [...] r. z dnia 29 grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w motywach swojej decyzji wskazał, iż bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt realizacji przez W. S. robót budowlanych w sposób samowolny, bez dopełnienia obowiązków nakazanych przez ustawę Prawo budowlane, w postaci uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek taki nakłada na inwestora przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi też, zdaniem organu drugiej instancji, wątpliwości sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Organ ten bowiem prawidłowo ustalił początkowo, iż możliwa jest legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Strona zobowiązana nie skorzystała jednak z ustawowej możliwości konwalidacji popełnionej samowoli budowlanej, nie zrealizowała obowiązków wynikających z powołanego rozstrzygnięcia. Wobec tak przedstawiającego się stanu faktycznego organ pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy wyrażoną w tej regulacji, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków legalizacyjnych skutkuje automatycznie sankcją w postaci zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź nakazu rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Konstrukcja przepisu art. 51 ust. 3 wskazuje na związanie organu orzekającego zaistniałym stanem faktycznym, w którym jest on zobowiązany do zastosowania jednej z wymienionych sankcji, w badanej sprawie – sankcji przywrócenia stanu poprzedniego. Powołana regulacja nie daje bowiem organowi nadzoru budowlanego możliwości orzeczenia na zasadzie uznaniowości. W postępowaniu odwoławczym uznano zatem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne za słuszne zarówno z punktu widzenia celowości, jak i użytej podstawy prawnej. W związku z tym zarzuty odwołania są w ocenie organu drugiej instancji bezzasadne, nie wnoszą bowiem nowych okoliczności do sprawy i tym samym nie wpływają na zasadność skarżonej decyzji. Organ odwoławczy stanął bowiem na stanowisku, iż skoro strona świadomie dokonała naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, realizując roboty budowane w warunkach samowoli budowlanej, a następnie – świadoma konsekwencji swej bezczynności – nie skorzystała z możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, należy uznać, iż godziła się na skutek w postaci konieczności przywrócenia stanu poprzedniego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ostateczną decyzję w sprawie złożył W. S. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, iż wydał decyzję na podstawie nieprawdziwych przesłanek, a nadto z pominięciem udziału skarżącego w prowadzonym przez siebie postępowaniu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze zaznaczył, iż zostały one już wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają bez wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to też, że Sąd może uwzględnić skargę także i z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Mając na względzie wskazane kryterium legalności jak i wyznaczone przepisami granice rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych oraz istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy, tj. obowiązku polegającego na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem, już tylko wykładnia gramatyczna przywołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż ustawodawca nałożył na organ ustawowy obowiązek sprawdzenia wykonania obowiązku prawomocnie i ostatecznie orzeczonego uprzednio, przed podjęciem dalszych, enumeratywnie wymienionych w końcowej części punktu 2 ustępu 1 art. 51 Prawa budowlanego kroków wobec inwestora. Zdaniem Sądu dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne sprawy nie dają odpowiedzi na pytanie czy organ w toku prowadzonego postępowania wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i dokonał w istocie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego wcześniejszym orzeczeniem kompetentnego organu. Brak bowiem w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, który byłby dopuszczony i przeprowadzony na tę okoliczność. Także pominięcie w całości tej okoliczności w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji musi doprowadzić do jej eliminacji z obrotu prawnego. Dodatkowo wskazać trzeba, że z kolei wedle art. 107 § 1 kpa, który – jak wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – ma zastosowanie także w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów prawa budowlanego, decyzja powinna zawierać (między innymi) oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, pociągnęło za sobą także naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a to z tej przyczyny, że uzasadnienie decyzji nie odnosi się do tego, czy organ dokonał "sprawdzenia wykonania obowiązku" przed wydaniem decyzji stanowiącej sankcję dla inwestora. Inaczej mówiąc, w motywach rozstrzygnięcia brak odniesienia do omawianego obowiązku, co powoduje ich niekompletność. Jest to okoliczność w rozpoznawanej sprawie istotna także i z tej przyczyny, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, a jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia29 listopada 2000 r. (V SA 948/00, LEX nr 50114) "w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy". Dodać jeszcze można, iż ustawodawca w omawianym przepisie nie decyduje w jaki sposób owo sprawdzenie ma być dokonane, zaś art. 75 § 1 k.p.a. wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Uchylenie jedynie decyzji zaskarżonej wynika stąd, iż ustawodawca na organ drugiej instancji przeniósł obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy w jej całokształcie. Warto przy tym dodać, co ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji adresuje się do konkretnej osoby i jest to jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, by wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być zaś wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Taka konkretyzacja nałożonych na stronę obowiązków jest zaś niezbędna ze względu na ewentualną potrzebę poddania decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (vide wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r. IV SA 1418/97, LEX nr 47875). Przenosząc przedstawione uwagi i ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, uznać należy, iż organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, naruszył przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni w swoich czynnościach procesowych wskazówki Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, przy prawidłowym zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie i po rozważeniu w sposób wymagany wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych w rozpoznawanej sprawie, podejmie stosowne orzeczenie. Reasumując, zważywszy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i stwierdzając, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w punkcie III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej wcześniej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.