II SA/Wr 226/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce wykuszu budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Skarżący J. Ś. skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oprotestował postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia [...] r., nr [...]. Skarga dotyczy postanowienia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które zapadło w toku postępowania o następującym przebiegu. Na skutek interwencji J. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej - PINB) wszczął postępowanie w sprawie wykuszu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. P. na działce nr 95/6 w B.. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] DWINB po rozpoznaniu odwołania J. K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał B. S. rozbiórkę wykuszu budynku mieszkalnego przy ul. P. na działce nr 95/6 w B. od strony południowo-wschodniej tj. od strony działki nr 95/7 położonej przy ul. L. w B.. Dla oceny dalszych działań podjętych przez służby nadzoru budowlanego zaznaczenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym obecnie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 214/12 oddalił skargę B. S. na wskazaną wyżej decyzję. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 2 lipca 2013 r. PINB w B. przeprowadził oględziny nieruchomości zlokalizowanej przy ul. P. w B. i w sporządzonym na tą okoliczność protokole odnotowano, że decyzja DWINB nr [...] z dnia [...] r. nie została zrealizowana. Dodatkowo do protokołu załączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą istnienie przedmiotowego wykuszu. W dniu 3 lipca 2013 r. organ nadzoru budowlanego I instancji działając w oparciu o art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym a administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 - dalej - u.p.e.a.) skierował do J. Ś. zamieszkałego przy ul. P. w B. upomnienie wzywając go do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB nr [...] w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] r. PINB w B. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który opatrzony został klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Pismem z dnia 31 stycznia 2015 r. J. Ś. wskazując na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zgłosił do PINB w B. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej rozbiórki wykuszu budynku mieszkalnego przy ul. P. na działce nr 95/6 w B. od strony południowo-wschodniej, tj. od strony działki nr 95/7 położonej przy ul. L. w B.. Nadto wskazując na art. 35 § 1 u.p.e.a wniesiono o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego o do czasu rozpatrzenia podniesionych zarzutów. Na uzasadnienie żądania autor zarzutów podał, że nałożony obowiązek jest niewykonalny, co wynika ze specyfiki konstrukcji i lokalizacji elementu architektonicznego jakim jest wykusz. J. Ś. wyjaśnił, iż przedmiotowy wykusz został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i nie dopuścił się on w tym zakresie samowoli budowlanej, zaś przesłanka rozbiórki, czyli zbliżenie do granic z działką sąsiednią aktualnie powinna byś wstrzymana, gdyż planowane zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczając lokalizację tego rodzaju elementu budynku. Względem technicznych aspektów sprawy wnioskodawca zaznaczył, że wykusz został zaprojektowany jako legalna i powiązana konstrukcyjnie z budynkiem część tego obiektu i nie da się go rozebrać nie naruszając całej konstrukcji budynku związanej z fundamentami, ścianami nośnymi i dachem. Wykonanie obowiązku oznacza konieczność rozbiórki i przebudowy tych części budynku, które zostały wykonane zgodnie z projektem, obowiązującymi przepisami i oddane do użytkowania. Wykusz zapewnia wymagane oświetlenie znajdującego się tam pokoju mieszkalnego, a jego likwidacja oznaczać będzie, iż w tym zakresie naruszone zostaną odpowiednie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na potwierdzenie zaprezentowanego stanowiska przedłożono zostało opracowanie w postaci opinii technicznej - wyceny wartości kosztów do poniesienia na rozbiórkę i przebudowę z nadbudową konstrukcji dachu budynku jednopiętrowego, jak również zbadanie stanu technicznego i prawnego zamierzonej inwestycji zlokalizowanej przy ul. P. w B. sporządzone przez mgr inż. A. M.. W dniu 13 lipca 2015 r. PINB w B. wydał postanowienie nr 9/2015, którym na podstawie art. 34 § 4 i 5, w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 j.t. ze zm. – dalej k.p.a.) nie uwzględniono zarzutu J. Ś. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] polegającego na rozbiórce wykuszu budynku mieszkalnego przy ul. P. na działce nr 95/6 w B. od strony południowo-wschodniej, tj. od strony działki nr 95/7 położonej przy ul. L. w B., polegającego na niewykonalności obowiązku. Po opisaniu treści decyzji oraz działań organu nadzoru budowlanego związanych z upomnieniem PINB w B. podał, że w jego ocenie zarzut zobowiązanego nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazując na art. 33 u.p.e.a., z którego wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5) przytoczono stanowisko zaczerpnięte z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w myśl którego obowiązek niepieniężny jest niewykonalny, jeżeli jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludziom i mieniu. Z kolei z innego wyroku zacytowano zasadę, zgodnie z którą ,,Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji (a w konsekwencji - obowiązku wynikającego z decyzji), ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji". Nie godząc się ze stanowiskiem organu I instancji J. Ś. złożył zażalenie od powyższego postanowienia, w którym wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jego zdaniem organ rozpoznający zarzuty nie przedstawił przekonującego uzasadnienia w sprawie ewentualnej wykonalności obowiązku określonego decyzją. Dodatkowo organ powinien dokonać rzetelnej i kompleksowej oceny możliwości wykonania decyzji z uwzględnieniem wszelkich aspektów technicznych tej czynności oraz specyfiki budynku i jego części podlegającej rozbiórce. Zdaniem autora zażalenia terminowość i sposób prowadzenia postępowania egzekucyjnego naruszają obowiązujące zasady proceduralne, a poza tym został złożony wniosek o uchylenie decyzji nr [...] i ta okoliczność powinna mieć wpływ na zaniechanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowe postępowanie by następnie wyrazić pogląd, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. U podstaw stanowiska DWINB legł fakt, iż postępowanie w sprawie zgłoszonego zarzutu może dotyczyć wyłącznie kwestii czy podniesiona w zarzucie okoliczność rzeczywiście wystąpiła, zaś organ nie może dokonywać oceny zdarzeń i okoliczności związanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym lecz nie wynikających bezpośrednio ze zgłoszonego zarzutu. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, która zdaniem wnioskodawcy wynika ze specyfiki konstrukcji i lokalizacji wykuszu, gdyż w jego ocenie nie da się rozebrać wykuszu bez naruszania reszty konstrukcji budynku - wykonanie obowiązku oznacza konieczność rozbiórki i przebudowy tych części budynku, które zostały wykonane legalnie i oddane do użytkowania, organ II instancji podzielił stanowisko PINB, że o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym możemy mówić, jeżeli jest on niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Na poparcie zajętego stanowiska przytoczono fragment orzeczenia sądu administracyjnego. Na koniec DWINB zaznaczył, iż zarzuty zobowiązanego sprowadzają się w istocie do kwestionowania decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Wobec tego podano, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie ma prawa oceniać prawidłowości decyzji nakładającej obowiązek, gdyż temu celowi służą właściwe tryby weryfikacji decyzji administracyjnej. Dodatkowo w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., (sygn. akt II SA/Wr 214/12) oddalił skargę B. S. na decyzję DWINB z dnia [...] r., nr [...], którą nałożono kwestionowany obowiązek. Na koniec uzasadnienia postanowienia organ poczynił uwagę, aby PINB rozważył prowadzenie egzekucji administracyjnej w stosunku do J. Ś. w sytuacji, gdy zobowiązaną z decyzji jest B. S.. W skardze jaką J. Ś. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej wskazane postanowienie wniesiono o jego uchylenie. Żądanie skargi uzasadniono zarzutem błędnej wykładni art. 33 pkt 5 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnie wykonalności obowiązku oraz pominięcie kwestii opisanej w art. 33 pkt 2 ustawy tj. braku wymagalności z powodu wniosku o weryfikację ostatecznej decyzji. W twierdzeniach skargi podano jedynie, że czynności egzekucyjne nie mogą być oderwane od zasad ogólnych k.p.a. i nie mogą wyrządzać szkody stronom postępowania oraz stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. W przedmiotowej sprawie wykonanie obowiązku jest niemożliwe i ta okoliczność została wykazana za pomocą opinii technicznej. Organ II Instancji bezkrytycznie podzielił stanowisko PINB, który także dokonał błędnej oceny zagadnienia wykonalności decyzji. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. skarżący poparł skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej - p.p.s.a.). Przypomnieć w tym miejscu należy o zasadzie wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Właśnie działanie w granicach przywołanego normatywu skłoniło Sąd do uchylenia oprotestowanego skargą postanowienia, jako naruszającego prawo w stopniu istotnym. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia DWINB z dnia [...] r., nr [...] zapadłego w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązku rozbiórki wykuszu budynku mieszkalnego wynikającego z decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...]. Organy nadzoru budowlanego wdrażając postępowanie egzekucyjne dotyczące realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej rozpoznając wniesiony zarzut miały za zadanie ocenić go przez pryzmat art 33 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. PINB w B. przyjął, że zarzut niewykonalności obowiązku wynikający z art. 35 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie znajduje uzasadnienia. Pogląd ten został podzielony przez organ odwoławczy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a. i wynikającą z tej zasady konieczność rozpoznania sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie, nie zaś potwierdzenia wyłącznie potwierdzenia słuszności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Bardzo czytelnie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego scharakteryzował Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 373/15) podając, że ,,Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji", - patrz LEX nr 1939310. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym DWINB nieprawidłowo przeprowadził postępowanie związane z rozpoznaniem zażalenia i pominął kluczowe kwestie związane z postępowaniem egzekucyjnym. Jakkolwiek J. Ś. wniósł zarzut niewykonalności obowiązku, a więc wynikający z art. 34 § 1 pkt 5 u.p.e.a., organy orzekające w sprawie winny z urzędu brać pod uwagę wszelkie okoliczności, które uniemożliwiają uznanie prowadzonej egzekucji za zgodną z prawem. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] wynika niezbicie, że nakaz rozbiórki przedmiotowego wykuszu został skierowany do B. S.. J. Ś. pojawia się wyłącznie w rozdzielniku decyzji, gdzie dodatkowo zapisano J. Ś. - pełnomocnik B. S.. W protokole oględzin z dnia 2 lipca 2013 r. dotyczącym kontroli wykonania nakazu zapisano ,,J. Ś. – właściciel". Następnie PINB w B. upomnienie i tytuł wykonawczy kieruje do J. Ś. zamieszczając jego imię i nazwisko w rubryce zawierającej dane zobowiązanego. Organ I instancji zdaje się w ogóle kwestii prawidłowości określenia zobowiązanego nie rozważać w toku postępowania związanego z rozpoznaniem wniesionego zarzutu. Z kolei DWINB także przechodzi nad tym zagadnieniem obojętnie ograniczając się do uwagi czy zalecenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...] podając, że ,,uznał za właściwe zasygnalizowanie organowi powiatowemu potrzeby rozważenia prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do Pana J. Ś. w sytuacji, gdy zobowiązaną z decyzji jest Pani B. S.". Nie wskazał już jednak organ odwoławczy w jakim trybie czy na jakim etapie sprawa ta ma być rozpoznawana skoro to właśnie w chwili redagowania zalecenia organ II instancji orzekał w sprawie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Umknęło także organowi II instancji, że w art. 34 § 1 pkt 4 u.p.e.a. błąd co do osoby zobowiązanego stanowi samodzielną podstawę zarzutu egzekucyjnego. Tak wiec mimo tego, że w toku postępowania zażaleniowego pojawiły się poważne wątpliwości co do osoby zobowiązanego oraz możliwości wniesienia przez J. Ś. zarzutu, gdyby się okazało że jest on tylko pełnomocnikiem, zaś zarzut wnosi w imieniu własnym. DWINB sprawy tej w najmniejszym stopniu nie wyjaśnił ,,uznając za właściwe zasygnalizowanie organowi powiatowemu potrzeby rozważenia tej sprawy". Stanowisko organu II instancji koliduje wprost z zasadą dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. i dodatkowo dowodzi nierozpoznania sprawy na gruncie art. 34 § 1 u.p.e.a. Powstałe wątpliwości są na tyle istotne, że wobec pozycji skarżącego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym trudno nawet rozważać dalsze kwestie egzekucyjne, w sytuacji gdy nie wiadomo, czy sam zarzut został skutecznie, w znaczeniu przez uprawniony podmiot, wniesiony. Poruszane zagadnienie nie może być weryfikowane przez sąd administracyjny, a to z tej przyczyny, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Rolą organu II instancji będzie zatem ustalenie czy wystąpiły i jeżeli tak to jakie to były zdarzenia wystąpiły w czasie między wydaniem decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...], a wszczęciem postępowania egzekucyjnego, które spowodowały zmianę sytuacji prawnej J. Ś., a dokładniej z jakiej przyczyny stał się on zobowiązanym, skoro w toku postępowania zwykłego był wyłącznie pełnomocnikiem. Mając na względzie powyższe - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji